我國救助業務推展與展望
Rescue Services Development in Taiwan and Its Future Perspectives

前言

我國救助體制發展中,救助隊係消防機關為執行都市型態事故( 如火災、車禍事故、瓦斯外洩、 機械設施事故、下水道事故等) 及野外區域事故( 如水域事故、山域事故等) 所引發人命受困待救案 件,須以人力、機具等力量,排除事故危險性,並靈活應用所學車禍救援、繩索救援、水上救援及 侷限空間救援等技術,將待救者運往安全場所而免於危難,所建置之專責或任務編組救助單位。

歷經921 大地震慘痛經驗,為處理重大災害人命搶救等應變事宜,消防署依災害防救法規定設 置特種搜救隊,各直轄市、縣(市)政府消防機關所屬救助隊更依據地區特性及地方財政狀況,辦 理進階城市搜救訓練,進而成立專責或任務編組型特種搜救組織。

遇有國際間重大災害發生時,依據「我國搜救隊執行國際人道救援任務派遣計畫」,視外交部 協調受災國所需,由消防署特種搜救隊為主或搭配輪值縣市組成國際搜救隊,執行國際人道救援。 是以,我國救助體制歷經救助技術普及發展與相關法規整備下,可區分為救助隊、特種搜救隊及國 際搜救隊3 類型。

In Taiwan’s rescue services system, rescue teams are designated authorities or task forces established by firefighting administrations, aiming at carrying out rescue operations in urban area incidents (e.g. fire, traffic accidents, gas leaks, machinery incidents, and sewerage incidents, etc.) and incidents during outdoor activities (e.g. incidents in water or mountain areas, etc.), in order to save lives and relieve trapped victims from disaster effects. With manpower and machineries, the rescue teams have to eliminate the danger and appropriately apply the skills in traffic accident rescue, rope rescue, water rescue, and confined space rescue, and evacuate the victims from dangerous accident scenes to safe areas.

After the devastating 921 earthquake, National Fire Agency set up Special Search and Rescue Teams in compliance with Disaster Prevention and Protection Act, to respond to major disaster effects and execute rescue operations. Depending on local conditions and financial status, the rescue teams of firefighting administrations in municipalities, cities, and counties hold advanced search and rescue training courses in urban areas, and establish designated authorities or task forces responsible for special search and rescue missions.

According to the Search and Rescue Team’s Execution of International Humanitarian Relief Mission Dispatch Program, when major disasters occur in the world, Ministry of Foreign Affairs will coordinate disaster-stricken countries’ needs send out the international search and rescue team mainly consists of Special Search and Rescue Teams, National Fire Agency, or supplemented by the manpower from counties/cities on duty, to carry out international humanitarian relief. With the development of rescue techniques and the readiness of relevant regulations, the rescue system in Taiwan could be categorized into 3 types: rescue teams, Special Search and Rescue Teams, and international search and rescue teams.

壹、過去之努力

一、救助業務之源起

我國現今救助業務之發展,源於警消尚未分立時期,於民國76 年8 月25 日臺北市政府警察局消防警察大隊(現臺北市政府消防局),派遣2 位優秀幹部張O 章及楊O 南先生,前往日 本北海道札幌市消防局研修救助訓練,是為救助訓練之濫觴,並於77 年7 月5 日再應日本北海道防災中心邀請,遴派時任分隊長黃O清( 現新北市政府消防局局長)、小隊長潘O治、隊員謝O來等3 員赴日接受消防救助訓練,完成現今救助技術課程原型,並辦理第1 期救助隊訓 練,爰此,我國救助體制係師承日本而起。

78 年於永吉分隊、華山分隊及古亭分隊成 立專責救助分隊,是為臺灣消防史上首次救助 隊創立之始,隨後為使各中隊(當時消防警察 大隊下設 5 個中隊)皆設置 1 個救助分隊,又於石牌分隊及雙園分隊成立專責救助分隊,進而將救助隊制度及救災功效推展至全國,並陸續開辦救助隊訓練班期,成立救助隊。

◎ 現新北市政府消防局黃局長年輕時擔任救助隊隊長照片

值得一提,日本於1932 年( 民國21 年) 因 白木屋火災造成多人墜落死亡及負傷之慘事, 始於1933 年( 民國22 年) 成立以火災現場救 助活動為主之專責救助單位;並於1964 年( 民 國53) 年開始設置不限於火災現場之專責救助 單位,如橫濱市消防局設置消防特別救助隊及 1969 年( 民國58 年) 東京消防廳設置特別救助 隊,更於1986 年( 民國75 年) 依消防法( 日本) 修正訂有救助隊配置規定-「救助隊の編成、備 及び配置の基準を定める省令」,通令全日本 地方政府所屬消防機關依行政區劃、地區特性 及人口設置救助隊、特別救助隊、高度救助隊及特別高度救助隊等4 級。

◎ 新北市政府消防局派員前往日本東京都消防廳接受救助特別研 習合照

二、救助業務法制沿革

( 一) 救助隊設置依據

隨著時代變遷,消防工作不再是單純的救 災模式所能因應,而人命救助行動及消防救助 戰技皆屬團隊作戰,各級消防機關更應依據地 區特性計畫培訓消防救助人員,成立集中管理 之消防救助隊,以發揮人命救助效能,消防署 爰規劃救助人員培訓、複訓及師資訓練資格、 採取集中訓練及著重於水上、激流、海浪救生、 救助基礎理論、救助器具應用、基本繩結及應 用、救助戰技訓練、山地救生專業訓練及其他 相關課程等內容,於85 年2 月9 日制定「直轄 市、縣(市)消防機關成立消防救助隊指導要 點」,函頒各直轄市、縣( 市) 消防機關據以實 施,於89 年6 月30 日修正實施。

( 二) 特種搜救隊法制化歷程

我國高階救助單位法制化,源於民國88 年 9 月21 日發生規模7.3 大地震後,參酌歐美、 日本等國家體制,制定災害防救法並於89 年7 月19 日公布實施,明定消防署應設特種搜救隊 及訓練中心,直轄市、縣(市)政府應設搜救 組織,基於精簡組織與資源共享原則,有關消 防署特種搜救隊之設置,旨在培養種子教練隊, 並設立訓練中心,平時協助訓練地方搜救組織, 災害發生時可支援地方政府救災。

隨後國內重大災害頻傳,如八掌溪事件、汐 止東科大火、桃芝風災及納莉風災等重大人命 傷亡、財物損失等事件,有鑑於此,行政院於 90 年11 月17 日核定消防署「建立特種搜救隊二年中程計畫」,同時消防署組織條例第12 條 明定設置特種搜救隊,執行國內外重大災害搶 救工作。成為中央政府首支專業搜救隊伍,並 與內政部空中勤務總隊結合,配合救災行動共 同出勤,前往災害現場執行各項災害搶救工作。 同時為投入國際救難舞臺,善盡地球村一分子 的責任,回饋國際社會。遇有國際間重大災害發生時,由外交部主動積極聯繫或接受聯合國 請求,依據「我國搜救隊執行國際人道救援任務派遣計畫」派遣特種搜救隊或按月輪值直轄市、縣( 市) 消防局搜救隊伍前往受災國支援國際搜救工作,爰現今我國救助體制可分一般救 助隊、特種搜救隊及國際搜救隊3 類型。

圖1:消防署訓練中心位於南投縣竹山鎮場域設施圖說明

三、救助技術訓練演變

( 一) 訓練教材研訂

消防署在前人赴日研修救助訓練課程為教學基礎下,為提升基層消防救災人員火災搶救 技能、體能及各類災害搶救之專業能力,更蒐 集國內、外相關資料,並結合理論與實務之經 驗,於85 年編撰完成「消防人員戰技手冊」並經多次補強修訂外,供各級消防機關訓練參考 及推展救助業務規劃所用。

( 二) 訓練中心設置

同特種搜救隊法規化期程,消防署為遵奉災 害防救法第16 條「為處理重大災害搶救等應變 事宜,內政部消防署應設訓練中心」,提供第一線救災人員教育訓練機會,以提升災害緊急 應變能力,經研提訓練中心設置中程計畫並獲行政院核准,於99 年1 月19 日正式啟用。藉 由各類模擬大樓火災、戶外火災、空氣呼吸器、 石化及油槽、船舶、航空器、鐵路捷運及地下 場站、公路及長隧道、地震、土石流、水上水 下及激流、高低塔及搜救犬等災害模擬搶救訓練 場等建置( 如圖1),並相繼開辦是類消防及救助 專業訓練,聘請國外專業救助技術講座來台。

( 三) 救助師資培訓

消防署為挑選優秀人才進而提升救助技術, 於88 年開始辦理救助師資班第1 期,完訓教官 群於各級消防機關推展救助訓練業務,成效斐 然。為考量縣市辦理救助人員訓練,成熟及活 化各縣市消防機關訓練中心場地設施,自第18 期起,由地方消防機關協助辦理,以促進縣市 救助技術交流( 如圖2)。鑑於救助人員於訓練 或救災現場時,各項團體操作技術過程,均需 保持高度專注力,為有效提升安全管理效能, 有關師資課程內容除師資培育及技術研修外, 則針對救助隊師資班實施複訓、修正改以情境 測驗、召集委員編撰救助課程及持續規劃救助 現場及訓練安全管理課程等一連串作業。期望 各位教官返回原工作崗位時,在救助現場及訓 練安全管理方面,更能勝任成為消防同仁們之 安全防線,圓滿達成任務。

 圖2:第18 期救助隊師資班委由新北市政府消防局協助辦理

貳、救助體制現況

鑑於地方政府轄管行政區域特性差異性高, 地方政府依據「地方制度法」中有關災害防救之 規劃及執行,並參酌「災害防救法」中有關災害防救( 預防、整備、應變、復原重建) 一元化精神、架構以及地區屬性,以地方政府為執行人命救助 工作主體之概念,在消防署既有政策規定及業務 推展下,依據地區特性發展救助隊及特種搜救隊 至今,茲分析救助業務推展現況如下:

一、救助人員現況

截至106 年12 月底,各級消防機關所屬消防 人員領有救助人員資格證照者( 以下簡稱救助人 員),經統計我國22 縣市消防局及消防署所屬單 位歸納如下,詳如表1 分析:

( 一) 救助人員數:

1、我國消防人員總數:13,861 人。 救助人員總數:7,589 人,救助人員總 佔比55%。

消防署考量救助人員養成訓練係屬消防人員進階技能訓練,且完訓人員,於救災勤務具有高度安全意識,為推動救助人員通才化,於各級消防機關災害搶救業務訂有救助人員訓練成效評量,以維持較高救助量能目標。

2、救助人員最多縣市:新北市1,186 人。 救助人員比例最高縣市:臺東縣(75.9%)。

新北市政府消防局所轄行政區域人口總數 3,986,501 人( 截至107 年2 月底),為服務廣大 民眾及應付各式類災害發生,長期投入救助人員 訓練,至今已完成37 期救助人員訓練,為全臺之 最。

消防署所屬單位中以特種搜救隊領有救助人員資格證照為最高(99%),係人員晉用方式從各縣市消防人員、警專畢業生及年特班並領有救助人員資格證照者,從中辦理公開甄選。

3、救助人數最低縣市:連江縣1 人。救助人員比例最低縣市:金門縣(34.7%)。

( 二) 救助師資:

1、我國領有救助師資訓練合格證照 ( 以下簡稱救助師資) 總數:608 人, 救助師資總佔比8%。

2、救助師資比例最高縣市:澎湖縣(33.9 %)。 救助師資比例最低縣市:臺北市、新北市 (3.8%)。

臺北市及新北市政府消防局救助人員數量及規劃自訓救助人數為高,惟師資比例為低( 常年 3-4%),肇因統調外流至中南部縣市所致,爰此, 消防署近年辦理救助隊資班訓練均提供較高參訓 人員,以補實救助師資缺口。

表1:106 年度各級消防機關受過救助人員訓練比較圖
表2:106 年度各級消防機關救助人員服務年資及女性實際從事救助工作狀況

單一單位持有救助師資照比,以消防署特 種搜救隊所屬成員64 位為最高(84%),係消防 署特種搜救隊為我國最高階救助單位,除處理 國內外重大災害救援行動之規劃及執行事項外, 亦肩負協助縣市消防機關搜救組織訓練及消防 署訓練班期之師資事宜。

( 三) 救助人員平均年齡:

1、全國救助人員平均年齡:36 歲。
2、平均年齡最長縣市:澎湖縣43 歲。
3、平均年齡最小縣市:臺北市、新北市32歲。

( 四) 救助人員服務年資:

消防署訓練中心自99 年1 月19 日正式啟用以來,針對特考班學員實施初任人員相關訓 練,其中亦包含救助人員訓練,由表2 持有救助人員資格者服務年資多集中於未滿3 年至15 年以下區間,恰為消防署訓練中心自100 年接 辦99 年特考班以來協助完成救助人員訓練成長 比例,對於各級消防機關提升救助人員數量有 莫大助益。

有關女性取得救助人數為270 位,惟實際從事救助工作者僅25 名占9%,未來各級消防 機關規劃訓練救助人員訓練及財政運用,仍應審慎考量,以符實效。

◎ 繩索救助訓練狀況


二、救助體制發展

截至106 年12 月底,各級消防機關所屬救助隊及特種搜救隊建置數量,經統計消防署所屬單位 及22 縣市消防局,詳如下表:


各縣市消防機關雖自88 年起陸續建置特種 搜救組織,除原既有救助分隊外,因地區特性、 消防人力編制及地方財政規劃,部分縣市考量 所轄地區潛在危害因子及經常性事故發生頻率, 以既有救助及特搜隊人力兼任山域及水域事故, 以新北市政府消防局為例,該局於89 年由既有 救助分隊轉型為特種搜救分隊,原集中海山、 福營、新店、中和等4 個分隊,於98 年升格 後集中於海山等7 個分隊,專責轄區特種災害 搶救,於101 年進一步轉變為1 個專責大隊、 4 個專責分隊、4 個任務編組分隊,於106 年更 轉變為「快搜部隊」,強化醫療、技術組之功 能及納入所有災害搜救領域之官方、民間隊伍, 並以通過重型救援隊認證為目標,其組織架構 ( 如圖2)。

圖2:新北市政府消防局特種搜救隊動員救災編組

該局依據地區特性發展各項救援技術隊伍, 如繩索救援隊方面,由慈福特搜分隊既有人力 兼任,除接受派遣外,亦彙整國外研修課程, 研訂適於該局一般分隊、救助訓練及特搜分隊 之行動準則及訓練內容;水域救援隊方面,指 定由秀峰特搜分隊既有人力兼任負責,然出勤 機制則依該局潛水人員名冊通知出勤;山域救 援隊方面,指定秀峰特搜分隊既有人力負責, 出勤機制則由各特搜分隊每日調派2 名人員支 援;在車禍救援方面,則指定德音分隊及中和 分隊既有人力兼任負責。

綜上,我國各級消防機關救助體制發展型態上,在既有一般消防分隊及救助隊,轉型成為專責特種搜救單位,並視轄區勤務總類,以任務編組方式兼任各類型救援隊,如山域救援隊、水域救援隊、車禍救援隊、繩索救援隊及化災處理隊等。


◎ 車禍救援訓練情形
◎ 救助師資班訓練學員訓練期間合照

參、未來的願景

我國歷經921 慘痛經歷過後,為落實防災 救災應變體系,強化重大災害搶救能力,確保 人民生命財產安全,在既有救助業務推展、相 關法令救援量能整備及人員訓練下,獲得相當 大提升;然相較於歐美日等國家救助體制發展, 仍有相當大進步空間,根據國家地震中心推估, 如於大臺北盆地發生規模6.0 強震,推估房屋可 能倒塌逾4,000 棟,屆時救援能量需求大,救 援時間亦相當緊迫,對於提升各級消防機關地 震災害搶救能力實有其必要性。

消防署特種搜救隊除參照聯合國INSARAG 城市搜救隊標準,建立重級搜救隊作業能力, 研提「提升我國人道救援5 年中程計畫」,並 獲行政院核定,於108 年至112 年執行總執行 經費達新臺幣1 億2,966 萬7,000 元。分5 年 辦理搜救專業訓練,及規劃採購所需新型的搜 索、救援、通訊、救護、後勤等各式車輛及裝 備器材,以提升各級消防機關地震災害搶救能 力。希望藉以達到強化臺灣國際人道救援能力, 提升我國國際能見度、提升國家重大災害人命搜 救軟實力、協助各消防機關訓練( 複訓) 聯合搜 救技能、及爭取申請國際搜救隊分級評測( 聯合 國IEC 認證),並健全防災救災應變體系等目標。

◎ 救助訓練實施山訓情形

消防署於89 年6 月30 日修正函頒之「直 轄市、縣(市)消防機關成立消防救助隊指導 要點」,自實施以來已逾20 年,考量內容及基 準時空背景不同,原要點未必能一體適用現代 消防,爰經彙整消防機關意見及實際訪談參訓 人員回饋,業於106 年7 月11 日針對以下重點 再次修正公布實施,重點如下:

1、推動救助人員「資格」培訓通才化,完 訓後透過救助進階訓練及特殊災害處理 能力,遴選為專責或任務編組方式救助 單位( 如救助隊及特種搜救隊等) 成員。

2、考量消防署訓練中心既有相關訓練課程 時數,縮短原訓練期程12 週為8 週。

3、為使救助人員保有退場機制,則增列年 齡51 歲以上者得予免訓,未通過複訓 達3 次及因年齡免訓者,取消救助人員 資格並退隊,以促進成員代謝。

4、修正救助師資受訓資格,著重於參訓人員實務歷練,並加強救助訓練及現場安全管理及體能管理教育等課程,以提升教學訓練全般安全事宜。

未來消防署將持續針對各級消防機關處理一般性事故之救助機制進行修正,相關救助課程及救助單位編成與分科亦將研擬規劃,在既有努力下,研議修正方向如下:

(一)檢視現有救助機制與發揮訓練效能:

1、檢討修正現行救助人員訓練教材及編審:現有救助教材內容大致分為救助基本知能介紹、救助技能操作、救助戰技介紹及急流水域救援等篇章,指導要點經考量取消海浪救生及修正山地救生專業訓練後,業修正為水上及急流基礎救生、救助安全管理、體能理論教育、救助器具應用、救助戰技訓練、山域基礎訓練及案例介紹及綜合訓練等課程基準,依指導要點規定,後續針對救助人員培訓課程基準,將邀集專家重新審認現行教材內容進行編修,以符時宜。

2、重新檢討救助人員體技能訓練基準:現有救助人員體技能測驗基準,在體能測驗九個項目多偏方向肌耐力方面及長距離有氧,對於消防救助工作所需要的最大肌力和有氧及無氧混合能量系統較無著墨。未來將研議邀請體能訓練專家重新規劃肌力及體能測驗項目,以利救助人員應付各式各樣的災害,並適時調整實務性技能測驗項目。

(二)提升救助師資視野,保障救災安全與效率:

1、提升既有救助師資能量,災害現場安全保守最為重要,救助師資當為安全保障。

2、強化救助師資訓練管理,救助人員初複訓練安全,有賴救助師資強化安全管理觀念,落實學員訓練環境。

3、整合各項救助技術訓練,國內急流、繩索、車禍等救助訓練技術逢勃發展,惟救助是團體作戰,單項技術更因地區特性及救助量能進行整合,有賴學術有佳救助師資,逐年依據實務,檢視現行救助活動,讓救助單位在一致技術水平上,從事救助工作。

(三)依據地方財政人力,並透過研議分級建置合宜救助單位。

(四)規劃適宜救助裝備基準,救助專隊編成有據。

(五)提升中央支援各地區災害之高階救助調度能量與救援時效,研議國內緊急救援隊成立,透過中央與地方合作關係,提升救助效能。

臺灣是寶島,也是一處多災多難之土地,在這塊土地上,我們全體救助人員將把握時代脈動,並懍於職責,以災害問題為導向,以民眾安全需求為己任,為捍衛民眾生命財產安全,而持續努力不懈。

◎ 救助人員複訓時繩索技術訓練狀況