災害風險溝通的 資訊工具運用與規劃
Plans of How to Use Communicative Tools in Case of an Emergency
何謂災害風險呢?指的是經由自然或人為危害(Hazards)而引發損失及傷亡的可能性1。依據「災防救法」相關規定,消防署針對內政部主管的颱風、地震、火災、爆炸及火山災害等災害,辦理減災、整備、應變、復原重建等工作,以消除或減輕引發災害風險的可能,或減少其損害的程度。

管理災害風險,並非指將風險消除,因為風險之不確定性,使得風險隨時存在,不可能完全消除,而是盡可能地利用對策與手段降低風險,使風險的後果可為政府所能承擔或能掌控2。

一般而言,風險溝通是溝通者與接受訊息者間的雙向過程,許多專家也都提出了獨特不同的見解,像是在利益方之間交換有關風險的性質、規模、意義及控制,或是強調風險管理的重要性,溝通者與利益關係者是否有對話的需求或進行監控的必要性等。為了向社會大眾說明及溝通災害風險,消防署透過不同的電子化資訊工具,以多元管道對外發布相關訊息,或以雙向溝通模式與民眾交換即時的資訊、建議及意見,並回饋至後續對外發布的消息,讓民眾在遇到災害時能夠在有充分資訊的基礎下作出決定,保護自己及家人的生命安全。

我們把災害管理之風險溝通分為以下3 個階段3:

一、整備階段(Preparedness Phase)的溝通方式
即瞭解及解決公眾對風險事件之意識及知識落差,透過辨識及運用有效溝通管道以誘發出理想的準備行為,確保適當的理解及教導收到訊息時該採取何種行為。

(一)讓社區成員能根據官方發布的防災整備資料,一起共同分享訊息。
(二)確保資訊可以由多重管道發出,並且能重複發送。
(三)在發布風險訊息之前,需要先瞭解社會大眾對於風險的想法或觀點。

二、應變階段(Response Phase)的溝通方式
溝通的目標包括發布在整備階段事先測試過的警報訊息,並採用危機溝通最有效的方式來與大眾有效溝通,可減少災害損失的行為,及組織可以贏得大眾之信任。
(一)提供機關團體在危機時可採取的特定應變策略,並加入對外的危機訊息。
(二)檢視會影響有效應變策略的因素:危機種類、機關團體歷史危機、大眾對該機關團體的想法。

三、復原階段(Recovery Phase) 的溝通方式
復原階段可能持續幾週到幾年,而此階段的風險溝通目前是加速復原重建、減少災害帶來的二次影響,並確保復原重建過程不會製造或重複脆弱點(vulnerabilities)而又帶來風險,所以這個階段重視與社區及大眾間的關係,以協助滿足危機所帶來的需求。
(一)找出會影響社會大眾自風險回復的因素,並將其融入到風險解決方案之訊息中。
(二)瞭解社會環境脈絡及風險的二次影響。

綜合前述有關風險溝通各階段之溝通方式及重點,為了傳達防災觀念、災時的災害情報以及適當的應變作為,並能於受災後,得知相關復原重建資訊,以回復正常生活,以下就消防署災害風險溝通的各項資訊工具運用與規劃,分別說明:

一、消防署全球資訊網(整備階段、應變階段)
消防署建置全球資訊網,分別針對民眾及業務人員提供署內各項業務內容、單位介紹、防災計畫、避難地圖等資訊,而當前各項重大政策以滾動式檢討持續更新,確保各項內容的即時性及正確性。另提供防火、防震、防災等知識性內容及各式文宣、影音、海報、圖卡供民眾下載及分享,以利災前準備及災中應變時參考。

在即時資訊面向,消防署全球資訊網也即時發布各項新聞稿、災情訊息、法規動態及活動訊息等最新消息,同時遇有錯誤報導或不實謠言時,也設置即時新聞澄清專區,更正或澄清不實消息。

為達成與民眾之雙向溝通,或反應相關問題,除設有署長信箱外,另於交流園地設置民意論壇,用於廣泛蒐集民眾的觀點及意見,以瞭解民眾所關心的議題及疑問。

◎ 消防署全球資訊網

二、消防署Facebook 及Twitter (整備階段、應變階段、復原階段)
當前社群媒體如Facebook 及Twitter 等提供網路使用者與他人溝通對話與討論心得、資訊的網路平台,係以Web2.0 為基礎的虛擬社群(Virtual Community) 透過網路平台聯繫而成,而社群網路服務(SocialNetwork Service,SNS) 包含線上服務、平台或網路,專注於促進建設人與人之間的社會網絡或社會關係為特徵。使用者透過交換資訊所產生的內容,不但具有社交性,且是資訊承載的媒介,是社群時代不可或缺的對外風險溝通工具之一。

◎ 消防署Facebook

因此, 消防署於Facebook 及Twitter 設立「消防署」粉絲專頁,除了提供單向資訊外,還具有與外界雙向互動的功能,強化去中心化、非層級式之使用者互動,同時保有低成本、即時性、主動擴散等特性,形塑消防署多元的溝通平台。

◎ 消防署Twitter

在整備階段,Facebook 及Twitter 用於對外說明署內業務情形、最新活動及新聞事件,同時傳遞防火、防災、防震等相關防災整備宣導知識,以多元口語內容、多樣形式(影音、照片、圖片、繪圖、文字)呈現,並透過社群媒體便於分享擴散之特性,讓各粉絲、社團都能快速分享轉貼,讓訊息觸及更廣大的受眾。

而在應變階段,即中央災害應變中心成立時,Facebook 及Twitter 更能發揮雙向溝通的特性,透過民眾關注參與及留言回應,署內工作人員得以瞭解大眾及受災者關注的議題、需求,同時可快速溝通、加速救援,以透明化及可信任的的方式達成有效且直接的溝通,減少撥打到指揮中心或應變中心的電話,讓應變人員更能專注於救災工作。此外,民眾在Facebook 及Twitter 留言與回應,也促成民眾參與的好處,加深對社群媒體的使用及對政府間的信任,對於錯誤消息也得以於最短時間內得到更正或澄清。

◎ 消防署臉書於白鹿颱風襲臺時貼文

簡而言之,透過社群媒體,災害管理人員與大眾展開對話,取得訊息並傳遞資訊,協助大眾瞭解災情,減少資訊衝突,並提供對災害有效應變的指引。未來,或可讓個人、團體及災害管理人員有更多的互動,雙向溝通讓大家對災情有一致瞭解,並讓參與者能以群眾外包(crowdsourcing)等方式共同達成目標。

三、一站式災害情報站(應變階段)
為於中央災害應變中心成立時, 對民眾提供權威性防災資訊, 以加強溝通之效益, 消防署整合政府跨部門巨量資料(BigData)、開放資料(Open Data),蒐集多元防救災害情資及服務,如宣導呼籲、應變作為、闢謠更正、新聞稿及情資研判訊息發布、災害預警及停班課與交通訊息,並介接國家災害防救科技中心的災害情資整合圖資平臺,提供民生用水、電、停話、道路通阻等,與日常生活息息相關的資訊。

◎ 災害情報站災時網頁

為給予社會大眾即時獲得重要訊息,中央災害應變中心於工作會報後召開記者會說明重要災害情資,其中為了讓聽障朋友可接收到第一手災害應變資訊及重要安全訊息,自108 年開始,在颱風及地震的中央災害應變中心直播記者會中,手語翻譯員將會同步翻譯,於情報站提供YouTube 直播連結,便利不同需求者取得災害即時資訊。

另外,災害情報站網站整體設計理念以民眾易讀性及完整性為核心理念,以便民眾於災時取得及時、正確的災害資訊,資訊除於情報站呈現外,並於消防署全球資訊網、臉書粉絲專頁等張貼,以多元管道讓民眾更容易取得相關的資訊。

◎ 中央災害應變中心記者會以手語同步翻譯

四、災防告警系統細胞廣播服務(應變階段)
105 年透過行政院災害防救辦公室指導,國家通訊傳播委員會與國家災害防救科技中心共同規劃下,參考美國CMAS(Commercial Mobile Alert System) 訂定公眾告警系統(Public Warning System,PWS)內的告警廣播簡訊功能,並與國內電信業者合作,建置「災防告警系統」。(中央氣象局,2016)此系統利用行動通信系統的「細胞廣播服務技術(Cell Broadcast Service,CBS)」, 結合內政部消防署「應變管理資訊雲端服務—訊息服務平台(Emergency Management Information Cloud - Message Service Platform,EMIC - MSP)」, 新增細胞廣播發布模組,將細胞廣播作為發布管道之一,擴增多元訊息發布管道,並加速各項災防訊息發布。讓政府防救災機關得以利用災防告警細胞廣播訊息服務,第一時間內將示警相關訊息透過電信業者服務,快速且正確地傳遞給民眾4。

簡單來說,應變階段即災害發生或有發生之虞時,政府可透過災防告警細胞廣播服務發布全國性或特定地區災防告警細胞廣播訊息,即時提醒民眾採取適當應變或減少損失之作為。而民眾手機接獲災防告警訊息時,除訊息內容外,尚有特殊可資識別之特殊聲響、振動,供聽、視障人士辨識。視障人士亦可透過手機內建的Talkback(適用Android 手機)或voiceover(適用iOS 手機)功能朗讀災害告警訊息,俾及早掌握離災、避災等因應作為。

另外,災防告警細胞廣播訊息於整備階段,即透過國家防災日、各項演習進行測試,讓民眾熟悉警報的發送方式及音訊,得以理解政府用此方式來有效與大眾溝通,減少災害損失的行為,取得民眾之信任感。演練過程所接收到的外界回饋意見及建議,也都有利於政府危機應變策略時參考。

五、有線、無線電視業者重大災害緊急訊息傳遞訊息跑馬、指定頻道切換(應變階段)
為因應當發生如地震、海嘯⋯⋯等國家級災害或重大緊急事故時,政府可透過有線電視管道,以跑馬燈、字卡、影像方式,對民眾發布緊急訊息、政府重大決策、應變處置作為,俾利民眾採取必要作為,減少災害影響程度,消防署於國家防災日辦理「指定電視頻道播放重大災害緊急訊息」演練,並由國家通訊傳播委員會協調公共電視台及各有線廣播電視系統經營者參與配合演練,建立「指定電視頻道播放重大災害緊急訊息」機制,以驗證多重媒體訊息管道傳遞重大災害緊急訊息之有效性,促進災害預警及訊息發布之及時性,以保障民眾生命及財產安全。

也就是說,當有災害發生時,透過「防救災訊息服務發送平台」,將災害緊急訊息發布至公視之指定頻道,經約定為主頻道(即第13頻道),以插播字幕(跑馬燈)、彈跳視窗或全螢幕方式呈現,並透過防救災訊息服務發送讓使用者將是否安全訊息傳送給親友。為讓使用者獲得相關復原重建資訊,災後也提供復建補助申請等相關重建資訊。平臺啟動系統業者透過數位頭端與終端設備,強制將所屬用戶正在收看的頻道,切換至公視之指定頻道,讓全頻道的收視戶同步接收到政府災害緊急訊息,但仍能保有自主切換頻道權益的機制。

另外,在整備階段時,消防署近3 年均透過國家防災日進行指定電視頻道播放重大災害緊急訊息演練,讓民眾熟悉電視頻道切換之模式及後續轉台之操作方式,理解政府用此方式來有效地與大眾溝通可減少災害損失的行為,取得民眾之信任感。演練過程所接收到外界回饋之意見及建議,也都有利於政府形成危機應變策略時之參考。

六、個人化防救災綜整資訊(整備階段、應變階段、復原階段)
為滿足民眾關切的個人化災害資訊,消防署積極建置「個人化防救災綜整資訊」,提供地震、颱洪等防救災資訊推播與個人化防災資訊服務。平時依使用者定位資訊提供即時氣象與未來天氣預測資訊,如溫度、降雨機率、穿衣建議、空氣品質等,並具有緊急避難包準備、家庭防災卡功能、設定個人防災地圖功能。而在災時,如地震災害時,除立即推播警報,也可供民眾查詢鄰近開設之避難收容處所、防災公園、救災據點等安全場所資料,另呈現使用者附近震後交通資訊、停水、電、電話資訊等民生資訊,另將介接EMIC2.0 親友協尋系統,讓使用者將是否安全訊息傳送給親友。為讓使用者獲得相關復原重建資訊,災後也提供復建補助申請等相關重建資訊。

◎ 個人化防救災網頁首頁
◎ 8 個人化防救災網頁避難須知
◎ 個人化防救災網頁平安簡訊

本案未來啟用後,可提供民眾在整備、應變、復原各階段所需,融合民眾日常生活使用習慣,在電腦、平台、手機均提供使用介面,更符合個人需求,達到易得性、即時性、正確性的防災訊息,更有效進行政府對民眾之災害風險溝通。

結語
綜合以上所述,消防署提供整備、應變、復原各階段所需之資訊工具,以利政府與民眾進行風險溝通,讓民眾可以取得相關防災資訊。以前述風險溝通階段來分析消防署之資訊工具,顯見在復原重建階段所能達到 之功能較缺乏,當災害緊急應變處置已完成,後續復原重建則由各相關機關單位、團體自行辦理,未來將與各相關機關單位、團體一同為努力精進。

參考資料
1. 國家災害防救科技中心防災易起來
2. 國家災害防救科技中心防災易起來
3.Understanding Risk Communication Theory: A Guide for Emergency Managers and Communicators.
4. 內政部消防署消防月刊105 年11 月