赴日本靜岡縣考察 韌性社區推動策略 及地震與海嘯防減災對策
Visiting Shizuoka Prefecture in Japan to Learn How to Build Resilient Communities and Minimize Risks of Earthquakes and Tsunamis
壹、目的

近年來臺灣地區災害規模不斷擴大,而臺南市除了時常面臨風災、水災等複合式災害外,轄內也同時位於木屐寮、左鎮、觸口、六甲、新化、後甲里等6 條地震斷層帶。根據研究,自1661 年至1867 年約200 年間,在臺灣史文獻上疑似有海嘯紀錄的次數有6 次之多,其中2 次海嘯對臺南地區造成災害,對於發生海嘯的可能仍要保持警戒。

日本與我國之自然條件與環境極為類似,天然災害發生次數相當頻繁,日本靜岡縣政府(危機管理部)不斷透過地震受災想定,研擬地震及海嘯之應變及減災對策,包括完善避難場所、避難街道及消防設施之整備、醫院學校社福機構加強抗震、強化河流與海岸設施等作為,推動執行成果斐然,得到相當多的肯定,各項防災成效受到日本各地區政府的學習與推崇,同時在國際上也得到「防災先進縣」的評價,足為臺南市借鏡與交流學習之對象。此次現地考察,藉由座談與資料收集等方式,瞭解雙方在災害防救對策與防災體系之現況與發展方向,分享彼此工作經驗。

靜岡縣位於日本本州中部太平洋沿岸的東海地方,縣廳位於靜岡市。靜岡縣是日本人口第十多的縣,人口約364.2 萬人(2019 年8月1 日資料),大多居住在東海道新幹線沿線的帶狀地區。靜岡縣的內天然災害含有地震、海嘯、崩塌、土石流、洪水、火山爆發及融雪等,曾多次造成嚴重的傷亡,因此災害防救工作的推展與精進,為靜岡縣政府努力發展的重點工作之一。

在1923 年9 月1 日,日本發生了關東大地震,造成24 萬多人死傷,為了悼念犧牲者,並讓民眾了解防災與減災重要性,日本政府將9 月1 日定為「防災之日」,並將9 月的第1個禮拜訂為「防災週」。在這1 週間,全日本包括各地方政府的危機管理部、消防機關、防救災相關單位及民間企業都會舉辦防災宣導或演練。而今年,靜岡縣綜合防災演練依照往例也是在「防災之日」當天舉辦,地點則是選在三島市函南町辦理。

本次參訪重點在於透過靜岡縣危機管理部的參訪及綜合防災訓練的觀摩,以瞭解靜岡縣的防災體系的發展現況、自主防災推動歷程及防災訓練規劃,並深入探討日本對災害防救演練的項目及應變對策,期能對臺南市防災業務的推動提出後續強化,精進臺南市未來面對各種大規模災害時的因應對策,以減少災害對臺南市民帶來的衝擊。

貳、參訪概要

一、東京臨海廣域防災公園防災體驗館
在日本過去幾次大型震災的避難經驗,其都市公園的防災功能也逐步完善,除了具有作為避難場所的安全性和舒適性外,生活方面的功能也不斷加強。防災公園採廣域避難場所的概念,換句話說,不管公園的大小皆可設置。

較小面積的公園可作為家庭或社區的臨時避難集結點,而較大面積且鄰近重要設施或位於較多人口區域的公園,則依防災社區的數量設置的防災倉庫、耐震型的儲水槽、簡易的緊急廁所、緊急電源及直升機起降場等設施,以供災時社區居民進行自主避難。

為了解日本的防災整備事項在社區的推動情形,參訪團來到了東京都江東區有明社區,社區內有1 個專門針對自然災害防治訓練與學習的設施─「東京臨海廣域防災公園防災體驗館」,讓民眾學習在災害發生時,要如何去應變及避難。這座防災體驗館就位於防災公園內,本身也是避難收容場所。

防災體驗館內有防災體驗設施「東京直下72h TOUR」體驗活動可免費參與。1 樓體驗分為2 種,首先體驗火災時如何進行逃生,解說員解說在火場時的逃生要點與需注意事項,並實際在伸手不見五指的狀態下進行逃生;第2 項體驗為黃金72 小時之逃生,導覽一開始,會遞給參與者1 個平板電腦,平板上有72 小時內可能發生的狀況,並設置相關逼真的場景,參與者需走至場景附近並選擇應對方式,完成後會有分數顯示;此外現場亦有QR CODE,用平板進行掃描後,平板上會有跟現場一樣的災害場景動畫情境影片展示,以寓教於樂的方式進行,很適合大人及小朋友一同參加,平板的語言可以設定成中文,非常容易上手。

◎ 觀摩伊豆急行鐵道株式會社災害對策本部演練狀況

二、伊豆急行鐵道株式會社企業防災
本次參訪團受邀前往靜岡縣伊豆半島的伊豆急行集團本社,進行企業防災演練的觀摩。抵達時,由社長小林秀樹親自接待,於會議室進行簡易交流後,立即前往辦公場所觀摩演練。本次演練情境設定於上班時段,日本南海海槽發生芮氏規模9.0 地震,而靜岡縣中部∼西部震度為7 ∼ 6 強、伊豆地區6 弱等級的情況下企業之應對方式。9 點30 分一到,演練警報嗡嗡作響,各相關人員須於第一時間先保護自己,地震聲響時可看見辦公室內每個人都頭戴自己的安全保護頭盔(頭盔上標示有姓名及血型)並屈身於桌子底下進行掩護,1 分鐘後警報聲結束,人員聽從組長指示,井然有序地前往戶外避難,但由於當日上午天氣不佳,屋外下起傾盆大雨,因此戶外避難集合地點改於旁邊的伊豆高原車站內;人員抵達後由組長確認人員數量與分組任務,隨後轉往觀看滅火演練,組長先說明消防栓(箱)位置、使用方法及注意事項,再由組員進行實際拉水線滅火之訓練,此時由於雨勢越來越大,隨即轉往災害對策本部(災害應變中心) 進行演練觀摩。

災害對策本部主要由總務課進行靜岡縣相關災害情報以及確認情報訊息是否正確及鐵道設施是否安全,並由運輸課進行運輸區、車站、車輛區域的工作人員及旅客受災狀況等資訊確認,再由技術課進行電力、設備等狀況確認,各組依權責將掌握到的資訊回報給災害對策本部進行資訊確認。

◎ 安全保護頭盔上標示有姓名及血型

演練期間,參訪團特別針對幾項問題進行提問,由伊豆急行對策本部指揮官回覆,得知地震災害外其他狀況的因應,像是列車在時雨量達41mm 時即會進行停駛,此外,鐵道全線亦設置有土石掉落警戒系統,當系統偵測到有土石掉落時,就會立即傳送訊號至行控中心,而且有時動物通過也會造成系統傳送土石掉落訊號等現象。演習觀摩後跟隨著伊豆急行人員回到伊豆高原車站,告別伊豆急行社長等一行人後,驅車前往下田市的龍宮窟考察海嘯避難路線及設施。

1498 年9 月20 日發生的明應地震(地震規模估計高達8.6),曾引發高達22 公尺的海嘯,在伊豆半島造成重大傷亡。根據日本氣象廳科學數據顯示,在未來的30 年內,南海海槽發生規模8 到9 左右的地震機率為70%到80%,屆時伊豆半島的海嘯高度預估將高達到10 ∼ 20 公尺。龍宮窟本身是座小山丘,參訪團循著隨處可見的海嘯避難路線告示牌往山頂(高度約70 公尺) 走去,沿途路徑清楚,坡度緩相當好走,且每100 公尺就有1 個標示往山頂的指示牌,約莫10 分鐘即可登頂。登頂後伊豆半島的峽灣地形一覽無遺,作為海嘯避難處所十分適合。

◎ 龍宮窟海蝕洞海嘯避難方向指示板

三、下田港耐震強化岸壁、沼津港大型展望水門
接下來,參訪團前往下田港參觀港口耐震強化岸壁,下田港景色相當漂亮,其海港岸壁亦有針對地震進行強化,發生大規模災害時可供緊急物資及避難者運送使用。靜岡縣對於緊急物資的運送,除了陸路外,也規劃海路的部分,包括運往靜岡縣東部地區的浦港、沼津港、熱海港、下田港,運往靜岡縣中部地區清水港以及運往靜岡縣西部地區的御前崎港等,規劃相當完善,值得作為一向以陸運為主的臺南市提供不同面相的參考。

緊接著驅車前往沼津地區,現地踏勘海嘯防護設施─沼津港大型展望水門,這是為了阻擋南海海槽地震造成的海嘯影響到沼津港,而興建的海港水門,平時作為觀光瞭望台,海嘯時具有公眾避難設施的用途。當地震儀偵測到地震強度5 或更高時,便會自動關閉,並在5分鐘內完全關閉。

水門兩側各有1 座可搭乘13 人的電梯,可以將旅客引導至展望臺的走廊;2 側為水門機械控制室,走廊離地面高約30 公尺,可以360 度地看到四周景象,由北到西映在眼簾的有愛鷹山、富士山、箱根山、沼津阿爾卑斯山,南側為達磨山,西側則可以看到駿河灣的日落。值得一提的是靜岡縣在沼津港建設了完整的「海嘯防護線」,包括沼津市沿岸高達9 公尺高的堤防、沼津港周圍高達4.8 公尺的堤防,以及位於狩野川對岸的堤防及土丘等建設,都可以減緩海嘯來臨時的直接衝擊。而除了沿岸堤防海嘯的第1 道防線外,沼津市內的道路也都加高鋪設,成為第2 道防線,期盼能讓海嘯帶來的災害降到最低。

◎ 下田港耐震強化岸壁及沼津港大型展望水門,平時可供船隻出入

四、靜岡縣三島市綜合防災訓練
日本靜岡縣綜合防災訓練在1976 年日本發表地震學說,1978 年制定「大型地震對策特別措施法」以因應大型地震來襲,自隔年1979 年起進行預設東海地震發生的綜合防災演練至今,每年防災訓練依據靜岡縣職員、居民等不同對象進行不同防災訓練規劃。而靜岡縣綜合防災演練參與對象除了政府、軍隊參與全程外,居民所組成的自主防災組織(社區)也是主要的演練主體,所以演練日期皆安排在假日,方便民眾動員且參與度較高。

靜岡縣本次演練場地總共分為靜岡縣、三島市及函南町總計57 個場所,以匯集每1 個人的力量為主題,也就是大家所耳熟能詳的「自助、共助、公助」,演練重點項目包含
(1)政府、學校及社區的避難收容所開設訓練;(2)東京2020 奧運及傷殘奧林匹克運動會遊客接待訓練;(3)與防災組織合作;(4)強化居民防災能力(包含國高中生和自願防災組織);(5)為有需要的人(如高齡者等)提供培訓支援;(6)每個物資集中地和避難所的培訓驗收等6 項。參加機關包含自組防救災組織、消防團、靜岡縣警察本部、駿東伊豆消防本部、富士山南東消防本部、陸上自衛隊、海上自衛隊、中部地方整備局、學校、醫療機關/ 團體、營業事業單位、在地企業等共同參與。

演練情境為設定為9 月1 日上午南海發生大規模地震,在大範圍內觀測到震度為7 級,並且很快就有海嘯襲擊海岸;而在三島市和函南町觀測到震度為7 級,且發生了建物倒塌、土砂災害和火災等嚴重災情。我們所在的三島市南二日町廣場,場地分為2 部分,左邊為各單位演練場地及來賓觀摩席,右邊則安排了數個防災相關團體展示相關防災物品。在演練場地,演練內容相當豐富,包含災害應變中心開設演練、車禍救助演練、直升機聯合演練、醫療救護訓練、罹難者遺體管理演練、避難收容所開設、社會福利機構避難演練、滯留旅客避難引導演練、物資運送與管理演練、志工災區協助救災演練、防災物品展示等。

與臺灣不同的是,日本各單位會依狀況於場地內同時進行各自的搶修或者房屋倒塌緊急救護、救出、樹木倒塌清除等作為,且在演練場地觀眾席前配置手語人員及手寫版人員,提供聽覺障礙者及外國人了解目前演練項目。上空的直升機並同步將現場地面影像回傳於場地上的螢幕作呈現,顯示於災害發生時直升機除了可進行救災以外亦能將災區影像在第一時間進行回傳。整體演練從早上8 點30 分開始,下午1 點30 分結束。


◎ 靜岡縣綜合防災訓練場地圖─南二日町廣場會場
◎ 靜岡縣三島市南二日町廣場( 訓練會場& 體驗展示場)

叁、參訪心得及建議

一、本次參訪日本靜岡縣,從綜合防災演練當中看到了「樸實」又「札實」的訓練方式。各個單位事先規劃好演練項目,自行進行訓練後於演習當日依順序進行實際操演,同時讓多個單位各自演練,真實呈現了災害期間同時進行搶修、搶救、救護等實際狀況。而演練區旁則規劃類似展示園遊會,吸引參觀民眾參與了解,並鼓勵學生參與擔任攤位防災物品發放的志工,許多設備機具也於現場展示並提供民眾近距離觀看及實際操作(如空拍機),增添民眾參與以及瞭解防災作為、知識等樂趣。

二、日本政府無論在中央、地方及市町村在面對災害威脅時,採取一致災害規模的想定,由中央至地方依其職掌與分工,分別依權責強化各項防災對策,相關防災札實地落實至地方、社區並定期的辦理訓練、演練與檢討,一步步提升各項防災觀念,身處多災的臺灣可參考日本經驗,重新檢討與強化在地方層級的防災作為與防災社區推動的策略。

三、靜岡縣對於緊急物資的運送除了陸路還規劃了海路部分,包括浦港、沼津港、熱海港、下田港、清水港以及御前崎港等,規劃相當完善。而檢視臺南市地區災害防救計畫內容,緊急物資的運送主要還是以陸運為主,且臺南市有六條活動斷層通過,若遭遇大規模地震導致道路中斷時,建議可從海路將物資或人員運送至港口,或許是未來可以討論的議題。

四、身為「災害大國」的日本,因為災害頻繁,使得防災經驗內化到每一國民生活中,本次考察期間適逢日本防災週,從JR 車站、車廂、街上佈告欄、超級市場、百貨公司處處可見與防災有關的標語,商店也設置有防災物品專區,販賣防災相關食品及用品,讓參訪團一行人也感受到彷彿災害就在身邊,災害隨時會發生,讓人有種「居安思危」的憂慮,這是身處在安逸的臺灣民眾難以體會的社會氛圍。

五、在日本跟防災相關的避難看板、避難方向指示牌、防災地圖的呈現都非常簡單易懂且完整,且設置單位除政府機關外,民間企業的贊助也很豐富,相關的防災資訊在設置時也會從居民的角度去考量、設置,讓防災資訊自然融入民眾的生活中。臺南市近幾年推廣公私合作,善用民間企業力量來參與捐贈防災避難看板及透過各種合作方式協助推動防救災工作,例如捐贈設置防災避難看板已於108 年8 月完成全市37 區每區至少一處的建置,這是推廣防災資訊生活化的第一步,未來也將持續各種方式將相關防災資訊傳遞給市民,讓防災落實到生活中。