淺談災害防救深耕第三期 計畫推動韌性社區之成果 以嘉義市頂庄及何庄 韌性社區為例
Achievements of the 3rd Phase of Disaster Prevention Project to Promote Resilient Communities— Take Dingzhuang and Hezhuang in Chiayi City for Example


前言

         災害管理可透過四個階段(減災、整備、應變、復原)進行深入探討,筆者過去曾以災後復原重建進入減災階段的過程,探討原住民部落在韌性的發展,並以社會韌性 (social resilience) 視角進行檢視。近年來,韌性(Resilience)一詞被運用在許多概念當中,更是學術界與實務界熱門的議題。

         韌性最早源自於Holling(1973)所提出,藉由獵食者與獵物之間的交互作用發展出來,認為韌性是一個系統透過吸收、干擾及改變狀態後,仍能存在維持。UNISDR 3(2017)則將韌性定義為系統、社區或社會的能力,在面臨危害時,能夠及時且有效地抵抗、吸收、適應、轉化和恢復受危害的影響,包括透過維持和修復其基本結構和通過風險管理運作。

        從消防署的宣導影片當中,我們可以知道具有韌性的社區是在受到災害衝擊的時候,能夠快速的從中復原,此概念呼應UNISDR 所定義韌性的狀態。在災害防救深耕第三期計畫中5,中央為降低災害損失,推動以災前建立之韌性社區,回應至災害管理四階段上,其建立的階段為災前之韌性,並藉由社區/村里為主的單位組織來對抗災害,或在面對災害的衝擊下,能降低災害所造成損失,進而降低社會衝擊所產生的損害。全臺第一梯次韌性社區已於108 年至109 年完成,深耕三期計畫並以兩年為單位作為推動與建立的時間,而韌性社區與過往防災社區差異主要是加入培養社區民眾成為防災士之要素,讓社區民眾成為營造韌性社區的主要推手之一。

        為了解本市輔導及培植的情形,除完成原有計畫規定之指標項目外,更加入以質性研究取徑方式進行半結構式深度訪談,目的瞭解執行後的成效並作為本市第二梯次執行的建議。
然而,我們在109 年當中,原預定在颱風期間或有災害發生之時,觀察所建立的韌性社區在面對災害之應變及復原狀況,但因受到太平洋高壓的影響,109 年未有颱風侵襲本市,且本市於109 年度亦未有重大天然災害之情事發生,也因此,我們質化訪談的內容聚焦在韌性社區成員對於社區災害風險的掌握、韌性社區組織運作、防災知識與技能及實際演練之成效,另外,為了解社區對於後續自主維運之看法,也增加自主維運的問題進行了解,作為剖析社區後續申請星級標章之意願調查。

概述社區地理位置及背景

一、頂庄社區

         頂庄社區位於嘉義市東北角,東有新店里、西有中庄里、北有後湖里、南有太平里、東北方與民雄鄉秀林村為界;社區定期舉辦活動且亦成立守望相助隊守護社區治安。另轄內有頂庄社區活動中心避難收容處所、展順老人長期照護中心、頂庄公園等設施資源,其中頂庄社區活動中心可作為災防工作運作之場所,各項設施與災害潛勢圖如圖一。

二、何庄社區

         何庄社區北與大溪里為鄰,南以玉山路與劉厝里為界,東以大同路與港坪里為界,西以嘉義機場為界,居民多以務農為生,民風純樸團結,主要作物有稻米、花卉等;社區定期舉辦活動且亦成立守望相助隊與環保志工隊,以守護社區治安及維護家園整潔,另轄內有何庄社區活動中心避難收容處所可作為災防工作運作之場所,各項設施與災害潛勢圖如圖二。


訪談大綱

本次訪談大綱以五項主題作為訪談指引,並於訪談的對話中,從中延伸相關問題,因此,訪談內容不局限以下所列問題


訪談對象

         訪談對象挑選以韌性社區2 位幹部、2 位防災士及2 位社區成員為主,防災士之挑選原因在於呼應韌性社區與過往防災社區之差異,而挑選幹部成員主要是瞭解推動執行情形,以及對於後續自主維運的看法。

         訪談者為本市計畫承辦人與協力團隊研究成員,共分三組與受訪者個別進行訪談,訪談地點及時間以受訪者所在之社區活動中心,並配合受訪者可訪談的時段於晚間進行,每位受訪時間約30 分鐘至70 分鐘。

推動討論

一、呼應明瞭災害風險的優先推動策略災害防救深耕第三期計畫參採仙台減災綱領,而明瞭災害風險為其四大優先推動項目之一,在仙台減災綱領中,國家與地方層級如要達到該推動項目預期成果的方法,可透過社區組織或非政府組織,強化地方民眾彼此之前的合作,以傳達災害風險資訊。

         從受訪談的居民談話中可發現,韌性社區成員是清楚及明瞭社區存在的災害風險,對於過去歷史的災害能明確指出其發生的所在位置,是降低災害風險的重要步驟,更是建立社區韌性的發展,亦是推動韌性社區後預期應達到的成效之一:


「比較會淹水的地方就是大灣溪底那邊,以前堤防還沒做的時候,每ㄧ次雨季都ㄧ定會淹水(受訪者A)。」

「在育人路底跟機場圍牆那邊可能是排水的問題,雨勢太大,一時宣洩不及,他就會積水(受訪者G)。」

「社區大部分的災害是水災,水災的問題比較嚴重,水災集中在西區,在育人路最西邊,靠機場旁邊,那個地方容易積水,容易有水災發生(受訪者K)。」

二、透過社區凝聚力串起防災組織

         過去的個案研究建議,在強化防救災硬體與制度外,更重要的是社區凝聚力與居民認同。對此,我們發現本市韌性社區的凝聚力相當好,不管是在課程或活動的出席率、動員力都相當的高,主要原因在於韌性社區的成員大多是原有社區組織的成員建立起,如環保志工隊、河川巡守隊、守望相助隊等,如訪談中提及:

         「我們現在韌性社區總共25 人,這25 人幾乎差不多8 成,兼職社區發展協會的志工,還有守望相助隊的,或者河川巡守隊,我們的職務很多,很多都會重疊…(略)…平常都有交流,現在大家退休,背景我這邊都了解,大家都很熟悉,什麼工作退休,專長是什麼,大概都知道,大家相處培養默契(受訪者B)。」

         「現在基本上社區成員都互相認識,家裡住哪裡也知道,家裡狀況也知道,這些人來擴點(受訪者C)。」

         「我們在還沒有推動韌性社區之前,我們就有環保志工隊和祥和志工隊,韌性社區的夥伴絕大部分是從這兩個志工隊過來的,所以原先我們就很認識了(受訪者G)。」

         另外,在硬體設備的維護上,深耕計畫所補助之各項設(裝)備,認同可協助災害防救工作,且社區成員平時亦有在維護與測試,對此,從外部(硬體設備)及內部(社區凝聚力)相輔相成之下,能有效持續醞釀韌性的生成。

三、喚醒深層的防災意識

         韌性社區成員透過兩年培訓的課程後,對於基礎的防災觀念皆有所提昇,這也是增強全民防災意識的重要步驟,如受訪者B 描述:

         「跟我們講的那些知識對我們來講有幫助,也增加我們一些地震和颱風該怎麼預防,對於我們處理防災上面是非常有幫助的。」

         然而,韌性社區在與過往之差異在於加入防災士,但防災士對於在社區執行的功效與發揮的效能,仍有不確定,如身為防災士的受訪者J 敘述:

         「因為照理講你有受過一定系統性的訓練回來之後,應該要擔相應的角色,同時也是要把我們學來的要把它在社區裡面推,要不然回來就等於沒動了,老師教什麼我也忘記了,真的就是這樣,因為你既然有防災士這個角色的話,回到社區裡面去推動(受訪者J)。」

四、以實際演練模擬對災害的衝擊

         韌性社區的居民多數未有受災的經驗,且過去也未曾實際演練過災害來臨時該如何應變,在透過實際演練後讓成員有所依循,但雖然有排演、正式之演練,仍有多數韌性社區成員建議可以多增加幾次的演練,也建議在往後可以固定辦理,並邀請鄰長一同加入,讓此演練可以更加完整。

         「我是覺得說救災演練這部分,可以繼續辦,比較熟練,盡量也找鄰長參加(受訪者D)。」

         「實際演練會讓各組人員、指揮官、副指揮官可以去熟悉該做些什麼事情,該怎麼去做,怎麼去執行,所以我覺得應該要定期去執行,讓每個人熟悉該怎麼去做,都需要訓練才會非常熟悉,假如沒有定期演練,可能都會忘記,需要定期辦理,讓每個人回憶這個流程(受訪者H)。」

五、維運是未來面臨的挑戰之一

         從過去政府推動計畫的經驗來看,常面臨到持續運作的問題,也就是仍仰賴政府支援之挹注。深耕計畫為克服此困境,加入了韌性社區星級標章的申請、防災士在社區內的發酵、結合在地企業等方式,加上星級標章的申請透過民間機構進行辦理,都希望從政府孕育後,能順利轉入到社區及民間,進而呼應永續及持續維運的發展。對此,兩個社區的領導者皆有意願申請星級標章,另也提出了以下的看法:

         「公部門有給我們的資源是很好,沒有的話就我們自己想辦法,因為災情來的時候ㄧ定要運作,不能說讓功能都失去,所以我們會爭取可以利用的配備就盡量利用,有機會給社區幫忙是很好的,也希望說團隊可以永續,不是說每一年ㄧ定要靠政府,資源要共享,防範防災是全面性的(受訪者A)。」

         「之後會了解(星級標章)相關規定,繼續配合消防局,自主運作的模式,我們可能盡量符合消防局的規定,…(略)…,可能會固定在每一季,或者說多久時間,會集合大家來上個課,就以之前韌性社區
的講義,再複習一下,…(略)…,如果消防局這邊可以幫我們再派講師來我們社區跟我們上課,我們是樂觀其成,沒有的話,可能就是以我自己,幫大家來提醒一下(受訪者G)。」

結語

         本篇透過訪談的方式,瞭解本市韌性社區第一梯次推動的成效,按工作項目規劃的推動下,其推動的成果確實有助於提昇該社區的韌性。希望藉由防災最小單位的個人-防災士,進階到社區-韌性社區,再持續擴展到整個城市,進而打造韌性城市。未來,韌性社區的持續營運、防災士的運用,更是我們需要持續關注的焦點。

圖片來源

1. 嘉義市災害防救深耕第3 期計畫108 年期末報告書