韌性社區之推廣、進展及未來期許
Resilient Communities— Promotion, Progress and Expectations

韌性社區之概念說明

        韌性是什麼?表現在災害管理上又是什麼概念?儘管韌性一詞在心理學、社會學、生態學,甚至材料科學等領域中都有其強調的層面;聯合國國際減災戰略署(2009) 對Resilience 中譯為「禦災力」,其定義為:「暴露於致災因子下的系統、社區或社會及時有效地抵禦、吸納和承受災害的影響。」韌性一詞乃是指Resilience,在面對社會急遽變遷,以及極端氣候事件發生頻率的增加,韌性的概念在廣泛被運用在災害管理領域上。韌性的英文詞源來自拉丁文的‘resilio’,原意為「彈回(to jump back)」,在物理學和工程學的領域中,韌性指的是某種材料在受力變形後回復原來形態的能力(Sheffi,2007;Arsenault and Sood,2007);國內災害管理領域則多取其使社會系統「回復原來型態的能力」之意,簡譯為「回復力」。

        2005 ~ 2015 所提出之兵庫行動綱領(the Hyogo Framework for Action),以建構國家與社區的災害回復力做為標題,將國家與社區層級對於自然災害的韌性(disaster resilience)列為國際減災工作的首要目標,並將促進社區參與減災工作、強化社區災害因應能力(coping capacity)、建構社區災害韌性等列為行動重點(聯合國國際減災策略組織,UNISDR, 2005)。

        What does “resilience” mean? This word is originally derived from Latin “resilio”, meaning "to jump back". Now its definition varies in different fields such as psychology, sociology, ecology, and even materials science based on their major focus. For example, in physics and engineering, it refers to the ability of a substance to return to its original shape after being deformed by force (Sheffi, 2007; Arsenault & Sood, 2007). On the other hand, in domestic disaster management, it refers to the ability of a social system to return to its initial state. The United Nations International Strategy for Disaster Reduction (2009) translates “resilience” in Chinese as “the capacity against disasters”, meaning that a system, community, or society can firmly resist, absorb and endure the impact of a disaster in a timely manner.

        With rapid social changes and staggering rise of extreme weather, “resilience” has been widely applied in disaster management. For instance, the Hyogo Framework for Action during 2005 to 2015 set a nation and community’s disaster resilience as its primary goal among the international disaster reduction work. In addition, it has taken on the tasks of fostering communities to participate in disaster reduction, strengthening their coping capacity and building their resilience to disasters.(UNISDR, 2005).

        在2015 ~ 2030 仙台減災綱領中延續這樣的精神,期望在未來15 年內達成「實質減少個人、企業、社區至國家的災害風險及損失,特別在於生命、生計和健康以及經濟、物質、社會、文化和環境資產等項目」的成果,並以「透過從經濟、結構、法律、社會、健康、文化、教育、環境、科技、政治和體制上的整合措施,來預防及減少對災害的危害風險與脆弱度,並加強應變」為追求的目標,並在優先事項中提出必須「投資減災工作,以改進耐災能力」,這些都說明減災、耐災(韌性)已成為當前主要的課題。UNISDR 召開聯合國「全球減災論壇」(the Global Platform for Disaster Risk Reduction)以支援區域防災組織之合作;主導「聯合國防減災及耐災行動計畫」(the United Nations Plan of Action on Disaster Risk Reduction for Resilience)之修正。由此可知韌性於當前災害管理事務方面,是一極為重要的概念。因此,「災害防救深耕第3 期計畫」(以下簡稱深耕第3 期計畫),在經過1、2 期計畫後,於計畫目標設定上,除了考慮未來我國防救災工作的方向和需求,更強調提升全民風險(防災)意識,並強化各地區的「韌性」,以確保未來在面臨災害時,能更具有「耐受力」,也能夠迅速自災害中復原。

        近年來「韌性城市」的概念萌芽,韌性城市在社會、經濟、技術體系及基礎建設等層面,必須能夠抵抗未來衝擊及壓力,以維持相同功能、結構、系統與身分;一個健全的韌性城市必須擁有「低脆弱度」與「高回復力」。低脆弱度乃是指較不易因衝擊而受害;高回復力指的是受到衝擊後可以迅速恢復。

        為此,將韌性城市的概念推廣並結合至村里和社區的防災工作,使其成為韌性城市系統下的一部分,藉此來推動韌性社區;韌性社區強調的是「與風險共存」災害的風險不可能完全避免,社區仍可能受到災害的衝擊。但是藉由韌性社區的推動,可以降低災害對社區衝擊,且能夠較迅速從衝擊中復原。

        仙台減災綱領的七大全球目標之一:大幅增加具有國家和地方減災策略的國家數目,為因應大規模災害,必須建構地區災害韌性發展的架構,並在減災方面研擬對策。以深耕第3 期計畫的工作項目為工具,利用災害想定進行脆弱度評估,配合兵棋推演,盤點地方防災能量及整合基層防救災組織和資源,加強橫向連結,找出防救災資源的缺口,研擬相應對策,加上推動韌性社區,培訓韌性社區防災士,便能將防災工作帶入村(里)社區,強化全民防災意識,藉此強化各地區對災害的韌性,進而達到減災的目的,提升對於大規模災害的因應能力。

韌性社區規劃重點與現行成果

        有鑑於過往災害的案例,我們可以發現政府部門雖努力投入防救災工作,但社區對於災害的耐受力卻相當不足,在面對災害時無法有效因應;在災後復原上,也需要更長的時間,因此有必要積極投入提升社區抗災性(disaster resistance)或其災害韌性的工作。而深耕第3期計畫重點乃是組織社區民眾,提高其風險(災害)意識,並讓社區居民能自主採取防災作為;對於災害具有一定應變能力;災後能協助外部資源進入社區,加速社區復原。

        深耕第3 期計畫所推動之韌性社區,主要強調社區能研擬出對災害的因應對策,並著手強化社區韌性。有別過去相關防災社區工作,主要推動者為政府公部門,社區民眾總是擔任接受者角色。在深耕第3 期計畫中,韌性社區加入培養社區民眾成為防災士之要素,讓社區民眾成為營造韌性社區的主要推手之一,派員參與韌性社區防災士訓練,不但可以協助韌性社區各項工作推動,也有助於在災時或災後,引導社區居民自助、互助。並使災後公部門與救援單位之能量能更容易進入社區,且藉由持續運作機制之建立,使計畫資源投入效益擴大。

        另外,以往推動防災社區多由民間專業學術機構或單位來主導,直轄市、縣(市)與公所的參與程度較低,韌性社區的推動也期望能建立起各鄉(鎮、市、區)公所未來得以自主推動在地社區防災工作的機制。並藉由直轄市、縣、市、公所的協助,串連各個社區,進一步結合民間志工團體、企業、鄰近校園等,建立與完善社區的防災網絡。


        韌性社區與水保局所推動土石流防災社區、水利署所推動水患自主防災社區等,主要差異乃是於防災軟體(意識)層面。韌性社區期望直轄市、縣、市政府與鄉(鎮、市、區)公所能按該地區特性和需求建立推動機制,並藉由直轄市、各地縣市與公所將社區與社區間、民間志工團體和企業進行串連。透過居民教育訓練、研擬災害因應對策、培訓韌性社區防災士、辦理演練等作為來實質強化社區韌性。


        綜合來說,深耕第3 期計畫所推動之韌性社區與以往所推動的防災社區有所不同,其規劃重點如下:

一、藉由韌性社區推動,促使鄉(鎮、市、區)建立起社區防災工作的推動機制,未來公所能夠自立推動。

二、藉由培訓韌性社區防災士,使社區居民能夠接受訓練,從而協助社區或公所來推動與推廣韌性社區,而韌性社區防災士除災時協助應變程序外,也是平時防災工作推動的骨幹。

三、在2 年推動期程結束後,直轄市、各地縣市需編列至少2 年經費與辦理下列工作項目,以維持社區能量,有助於扶植社區能自立:

1. 掌握社區風險:透過每年度災害潛勢資料的蒐集、環境踏勘、簡易風險評估等方式,持續掌握社區可能面臨的風險。

2. 調整災害因應對策:依據社區所面臨的災害潛勢與風險,持續調整各項因應對策。

4. 韌性社區推動資料維護與補充:持續補充與維護韌性社區推動的各項資料。

3. 應變演練:持續辦理各類災害應變演練,積極邀請社區居民能廣泛參與,強化社區應變能力。

5. 除前述四項外, 各縣市可根據不同社區的需求來辦理相關工作,包括教育訓練、經驗交流與參訪、工作坊,或可與鄰近之學校、商家、民間團體、社福機構等進行合作,協助韌性社區能持續運作,且整合相關資源,使推動效果能長久延續。

        直轄市、各地縣市政府與鄉(鎮、市、區)公所遴選出合適之社區來參與韌性社區防災工作之推動,並由協力團隊以其專業提供協助,韌性社區主要工作包括:

一、建立推動機制:鄉(鎮、市、區)公所能建立包含補助、遴選、輔導與管考之推動機制,並組織推動小組(含人員名單),其人員也應參與各項活動,並與村里、社區建立關係。

二、災害潛勢與脆弱度調查:協力團隊協助社區調查其可能面臨的災害和風險,以及評估社區的脆弱度,掌握可能受影響之區域與民眾。

三、辦理啟蒙啟動和邀集民眾參與:進行啟蒙啟動,邀集村里與社區內民眾踴躍參與各項活動,提高其對防救災工作的參與意願。

四、辦理講習與訓練:辦理防救災講習與訓練,包括對災害的認知與因應,訓練則為實際操作,包括地震防護、疏散避難、滅火器等消防器材操作使用、簡易包紮等。

五、繪製簡易風險地圖:帶領社區居民進行實際環境踏勘,藉由協力團隊協助,繪製簡易風險地圖,透過溝通使社區居民瞭解所面臨的風險。

六、整備資源、添購裝備:考慮社區面臨的災害,假想可能情況,預想整備通報、疏散等行動所需資源,並添購必要裝備。本計畫已經列相關經費,並併入各直轄市、各地縣市經常門,各直轄市、各地縣市可於此上限內,根據社區不同的需求,由公所協助社區調查和添購設備。

七、建立組織:建立社區防災組織和架構,協助韌性社區推動與災害應變。

八、擬定災害因應對策:根據災害潛勢與脆弱度調查結果,設定災害情境,評估可能受災區域和受影響的社區居民,預先研擬應變與復原之對策。

九、辦理災害應變演練:如地震疏散避難演練,可事先假定狀況,辦理實際演練,並應向居民溝通和說明,邀請其參與演練,記錄演練情形,並針對演練中需改善處向居民講解,另外亦可結合鄰近避難收容處所進行開設與收容演練。

十、派員參與韌性社區防災士訓練:於推動期間,推派至少2 名村里與社區民眾參與韌性社區防災士訓練,並儘量鼓勵社區內老弱婦孺參與。

十一、建置韌性社區推動紀錄檔案:彙整韌性社區推動過程的各項資料、照片、影像成紀錄檔案。

十二、參與認證:接受中央業務單位管考,將韌性社區推動紀錄檔案提交中央政府參與認證。

十三、持續運作計畫:為使韌性社區能持續自主推動,直轄市、各縣市政府、鄉、鎮、市、區公所、韌性社區應共同研擬持續運作計畫,包含定期辦理的工作,並編列經費使計畫能確實執行,計畫至少應延續2年以上。

        透過深耕第3 期計畫的推動,提升鄉(鎮、市、區)公所與村里社區對於災害的韌性,以計畫中參與韌性社區之村里和社區做為示範,培訓社區民眾成為韌性社區防災士,並建立社區防災工作持續營運機制,讓直轄市、各縣市政府在協力團隊協助下建立管考與輔導機制,掌握各鄉、鎮、市、區公所執行進度,以及韌性社區推動情形,並進行訪談或辦理座談,適時給予輔導和建議。

        推動韌性社區至今,已累積辦理推廣活動(如說明會、教育訓練及工作坊)共569 場次及實地訪視作業共8 場。並於深耕第3 期計畫內,輔導第1 期63 個韌性社區(108 - 109 年)落實執行各項工作項目;透過推廣活動與輔導,邀請防災、救災領域專家學者,教授社區民眾辨識社區環境災害風險、更新舊有防災觀念及探討災害管理相關知識,民眾亦給予許多正面回應。

韌性社區未來展望與期待

        中央政府已建立韌性社區認證機制,依據韌性社區推動各工作項目,以及韌性社區應具備之初步條件建立指標,在村里社區完成各項工作後,即可透過指標評估是否符合韌性社區標準,並予以認證。

        深耕第3 期計畫推動時間為108 年至111年,內政部將補助全國各縣市完成推動126 處韌性社區,分2 期,每期2 年,並持續推動將輔導過的社區納入韌性社區標章認證審查,建構地區災害韌性發展的架構。

        未來除了持續在「災害防救深耕第3 期計畫」中補助推動外,內政部也已建立「韌性社區標章」,希望能推廣至農業委員會水土保持局所推動的土石流防災社區、水利署所推動的水患自主防災社區及消防署推動的防災社區,一起申請韌性社區標章成為韌性社區的一份子!

        期望擴大民間參與,提早檢視防災量能,做好減災規劃與動員整備,期許大家一同面對未來多變的複合性巨災風險,並達成下列展望:

一、提升社區民眾對災害的危機意識。

二、凝聚社區向心力,鼓勵民眾參與防災工作,培養其自助、互助的能力,並期望串連鄰近單位,如學校、志工團體、長期照顧機構,乃至企業等來共同參與。

三、找出並評估社區潛在的災害風險,依照社區資源與能力來排定改善順序,而後加以落實,藉此強化社區韌性。

四、藉由韌性社區推動,促使各鄉、鎮、市、區建立起社區防災工作的推動機制,未來公所能夠自立推動。

五、於外部資源減少後,韌性社區仍可持續自主運作。