日本防災道路休息站(道の駅)介紹
Disaster Prevention Roadside Stations in Japan

日本的道路設計與我國不同,在許多非高速公路上的道路旁,也設置了許多休息站。日本政府在1993 年(平成5 年)創設了道路休息站(道の駅)登錄制度,在經過了四分之一個世紀以來,從第一次登錄的103 站開始,到2022 2 月時的第56 次登錄成長到1194 站,成長了10 倍以上的數量。

可以登錄為道路休息站的條件必須具有三大基本機能。第一是為了用路人的「休息機能」,可以提供用路人24 小時免費使用的停車場及廁所;其次是為了用路人及地區居民的「資訊傳遞機能」,提供道路資訊、地區觀光資訊、緊急醫療資訊;以及以道路休息站為開端,在城市與城市之間攜手共同發展地區的「區域合作機能」,如區域發展聯繫。以兼具以上3 種基本機能的設施,就可以向國土交通省申請登錄為道路休息站使用。

隨著時代發展,日本國土交通省對於道路休息站作為地方創生的據點有了更高的期待,從1993 年的第1 階段(「給通過的用路人提供服務的場所」),到2013 年的第2 階段(「道路休息站本身變成用路人的目的地」)進展而來。接著2019 年檢討接下來的道路休息站可以更加延伸服務到第3 階段。

一、「道路休息站」第3 階段的基本構想

在道路休息站的第3 階段裡,按照各個道路休息站設置者或是營運者自由發想的多樣化的服務作為基礎,地區的活性化或實現地區民眾的安全安心構想,發揮道路休息站可以在全國展開的優勢,更加強化「從點到面」的努力。而且為了加速地方創生,民間區域間的活化,有效利用新技術以及新想法,與日本風景街道相關組織及道路管理單位合作,提升道路服務的魅力,與各式各樣的單位促成嶄新的合作模式。

為了可以在2025 年實現道路休息站目標的第3 階段,國土交通省提出了以下方針,朝向往「加速地方創生與觀光的據點」而努力,以及對於「以網絡化的方式對有活力的地區設計」做出貢獻的全新概念。在各個道路休息站的自由發想與在地民眾熱情的基礎下,結合觀光與防災更進一步實現地方創生,結合政府與民間的力量,與道路休息站或民間企業、道路相關團體合作一起加速擴展成面,著力在作為充滿活力的地區經營的據點,期待對地區發展可以做出更多貢獻!

期使在道路休息站的第3 階段可以展現出三種面貌:

1. 成為全新的集客式(inbound)的觀光據點

第一種面貌為期待道路休息站可以成為全新的集客式觀光據點!

(疫情發生之前)日本為了實現觀光先進國家,做了各式各樣的努力,到日本旅行的外國人數持續增加,2019 年約有3200 萬人造訪日本。而且隨著旅遊常客的增加,到訪日本的外國人造訪的目的也變得多樣化,也增加造訪地區的頻度看來,未來造訪的外國人預計也會越來越多。

因此為了進行加速地方創生及觀光的據點化,在作為地區門戶肩負重要責任的道路休息站,也取得日本國家旅遊局(JNTO)外國人觀光旅客服務中心的協助,如推廣無現金交易方式的接待環境的強化。因為道路休息站作為交通據點,他的角色任務同樣也受到期待,結合交通行動服務 MaaSMobility as a Service)強化遊客移動時的便利性。

2. 成為防災的據點

第二種面貌為期待道路休息站可以成為防災的據點!

2016 年發生的熊本地震,2018 7月西日本豪雨事件,發生在日本全國各地的自然災害越發頻繁、越發嚴峻。甚至南海海槽地震往後30 年間發生的機率最大會增加到80%,對於今後災害的防災準備便成為當務之急。在這些災例中,道路休息站從2004 年新潟縣中越地震以來,作為防災據點的角色備受矚目,提供地區居民的服務自不待言,也因應道路使用者以及增加的外國人,作為廣域防災據點的角色,期望能有更進一步的功能強化。

因此,成為廣域性災後復原、重建工作據點的道路休息站,以「防災道路休息站」來認定的新制度在2020 年創立,國家也重點支持本項工作。而且以列在地區災害防救計畫中所有的道路休息站為對象,策定BCP(業務持續運作計畫)及實施防災訓練,用在災害時確保各項功能的準備也確實實施。同時道路休息站將災害時的各種資訊在相關人員間迅速共享,對於地區安全的確保也有很大貢獻。

3. 成為所有家庭活躍舞台的地區中心

第三種面貌為期待道路休息站可以成為所有家庭活躍的舞台!

日本面臨到人口下降趨勢,少子高齡化在往後也會進一步發展,2030 年日本65 歲以上人口的比率會達到總人口的30%,另一方面工作年齡人口達到總人口的58% 後預估會持續減少。而且道路休息站約有8 成設置在山區,山區的高齡化比率在日本全國平均來說領先了10 年,因應這些山區高齡化的進展,醫院、鄉鎮區公所機能的整合,育兒支援設施(子育て応援施設)的整備,期盼可以作為所有家庭活躍舞台的地區中心。

為此,在2025 年以前預計約有半數的道路休息站會設置育兒支援設施,同時以道路休息站做為舞台的見習工作在日本全國會擴大到50 個處所,也努力在各種業務及商品開發上面,營造出一個在全國性比賽中可以發表成果的環境平台。以道路休息站作為舞台,解決地區課題以及實施與民間合作的地區活化項目,以所有家庭都可以利用的地區中心來強化其機能。

二、讓新的「防災道路休息站」成為日本全國的安心據點

道路休息站的防災功能會開始受到關注,是在2004 10 月新潟縣中越地震發生時,許多道路休息站臨時在停車場設置為避難場所,當成傳送物資及災害資訊的據點發揮了積極作用而開始的。之後2011 3 月東日本大震災時,道路休息站本身也遭受到各種損害,在斷水損害尚未恢復時,岩手縣內及宮城縣內20 處以上的道路休息站,從避難、救援甚至於復原重建各方面,成為真正的有用據點且發揮很大作用。2016 年熊本地震中,對於大地震的準備雖然並不充足,但是道路休息站本身雖然遭受到災害,但是另一方面仍可以做為供給食物及用水,作為防災據點擔任復原重建的一部份任務。由於這樣子的解決方式,讓人再次認識到道路休息站的公共性及公益性。

三、國土交通省選定39 處為「防災道路休息站」

日本國土交通省於2021 6 日,以「道路休息站」第三種面貌中的一環,在都道府縣的地區災害防救計畫定位在廣域防災據點的「道路休息站」中,從全國選定了39 個處所為「防災道路休息站」,為了發揮防災據點的功能,並重點支援硬體及軟體兩方面。

可以選定為「防災道路休息站」的要件有三項:

1. 在都道府縣所制定的廣域防災計畫(地區災害防救計畫或是接受外部援助計畫)以及新廣域道路交通計畫(國土交通省及都道府縣所訂定)內定位為廣域的防災據點。

2. 根據發生災害時所需的各項功能,整備下列設施及體制。

1)確保建築物耐震、供電不斷電、通信及水源供應,發生災害時也可以持續進行各項業務。

2)發生災害時各項支援活動有必要的空間,整備有2500 平方公尺以上的停車場空間。

3)訂有道路休息站的設置單位,市町村與道路管理者之間的任務分工的BCP(業務持續運作計畫)計畫。

3. 對於有前項尚未完全整備完成的情形時,在往後3 年左右可以提得出整備好必要功能、設施、體制的具體計畫。

符合上述的條件時,就可以被選定為「防災道路休息站」。

四、全國連絡會代理功能的強化

在社團法人化的全國道路休息站連絡會中,對於各個道路休息站及各個地區所遇到的課題,充分發揮出有效利用民間企業的構想、技術的代理功能,同時更加強化災時因應的公益機能,期待對於「道路休息站」的整體發展可以發揮更大的作用。

五、我國高速公路服務區與省道休息站

依國情及道路設計不同,交通部高速公路局依據「高速公路服務區設置或開放地區聯外道路審查要點」,在已完工通車之高速公路國道1 號、3 號及5 號上主線旁共設置有15 處服務區,主要機能為提供旅客包含餐飲、廁所、資訊及其他旅客服務之路邊地區,不包含提供短暫休息。

依據國道服務區營運情形統計,在107 年至108 年之間國道服務區每年平均有3173 萬人次到訪,109 年至110 年之間國道服務區每年平均約有38 億的營業額,對於用路人提供的各項服務貢獻良多。

公路總局於2011 2 7 日正式啟用國內第一個,也是目前國內唯一的「台61 線口湖休息站」,提供用路人盥洗、餐飲補給等服務,並兼顧地方特色行銷推廣。「口湖休息站」同時也是國內唯一的省道休息站。

六、小節

在日本行駛車輛或摩托車時,如果想要稍微喘口氣時可以順路到「道路休息站(道の駅)」休息。目前在日本全國共登錄有1194 處道路休息站(2022 6 月資料),甚至以觀光為目的走訪的人數也逐漸增加中。國土交通省在2021 6 月,從其中選定了39 處作為「防災道路休息站」規劃。

未來國土交通省預定再從各都道府縣選定共約100 處所作為防災用途的道路休息站。災害時提高自衛隊或警察、消防單位的救援任務、緊急物資運送、復原重建工作,提高廣域防災據點的功能為目標。

日本都道府縣中的地區防災計畫中賦予廣域防災據點位置,要整備具有耐震能力的建築物,以及2,500 平方公尺以上的停車場為必要條件。現階段如果還沒整備完善的話,有「3 年左右可以整備好必要的機能、設施、體制的具體計畫」也是可以的。

我國目前在國道上共設置有15 處高速公路服務區及1 處的省道休息站,提供用路人休憩、資訊服務的據點,來客數及營業額都有相當的績效。從日本在發展道路休息站的經驗中,從第1 階段到目前希望達成的第3 階段,深化道路休息站的服務內涵。同時在經歷幾次大型災害的經驗後,發現「道路休息站」對於防災應變上可以擔任許多重要的角色。在國內的服務區或休息站的未來發展上提供許多可以參考的作為。

在日本東北管區行政評價局之「道路休息站防災機能提升之調查」中,道路休息站可以發揮緊急避難(避難空間確保、提供廁所、提供食物飲水物資、確保維生管線)、災後復原(提供據點基地、物資儲備運送、災後垃圾臨時堆積)、災後生活支援(臨時住宅設置、提供生活用品)等防災機能,對於災害應變階段可以發揮很大的作用。

日本道路休息站,除了本來提供用路人休憩功能外,隨著社會需求的進展,進一步結合了廣域防災的需求,同時深化住民平時生活所需,將防災與生活緊緊的結合在一起!

參考資料
1. 什麼是「防災道路休息站」?國土交通省來年創設認定制度。日刊工業新聞,2020 1 7 日。
2. 全國道路休息站連絡會擔任「道路休息站」第三面貌中的角色,落合直樹、寶田桂一,2020 7 月。
3.「防災道路休息站」轉變,增進災害時廣域據點功能,朝日新聞,2021 8 23 日記事。
4. 國道服務區營運情形統計,最新消息,2010 2 4 日,交通部高速公路局。
5. 提升道路休息站防災功能的課題與對策,松田泰明等,日本國立研究開發法人土木研究所,2013
6. 道路休息站防災機能提升之調查結果報告書,東北管區行政評價局,
7. 道路休息站官方網頁,日本全國「道路休息站」聯絡會,https://www.michi-no-eki.jp/
8. 道路休息站官方網站指引,國土交通省,https://www.mlit.go.jp/road/Michi-no-Eki/index.html
9.「道路休息站」第三面貌,創設以來歷經四分之一世紀,從2020 年開始的新挑戰。國土交通省道路局企劃課,2020 7 月。

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