以「103 年度全國性一般護理之家水災緊急應變演練」 論述類似既存機構水災應變機制
A Discussion of Flood Contingency Mechanisms Similar to the Existing “2014 Annual National Contingency Drill for General Nursing Home Protection During Flood Emergencies”
 以「103 年度全國性一般護理之家水災緊急應變演練」 論述類似既存機構水災應變機制
A Discussion of Flood Contingency Mechanisms Similar to the Existing “2014 Annual National Contingency Drill for General Nursing Home Protection During Flood Emergencies”
文/嘉義縣消防局 呂詠祺
圖/呂詠祺提供
一個被世界銀行列為最高災害風險的國家──臺灣,每年不斷面臨著地震、水災、土石流、颱風等不同天然災害的衝擊,其中每年5 月至11 月汛期間的梅雨和颱風,帶來的豐沛雨量更是臺灣人民的夢靨。近幾年,隨著地球氣候異常的變遷,強颱、豪雨侵襲不斷,造成降雨頻率與強度的分布不均,在低窪地形、土地利用
不當與排水設施不佳等人為因素相互加成下,以致災害複雜且超乎想像,重大災情頻傳、歷史災情紀錄亦不斷突破。此般複合性災害威脅,「防災」已取代過去防火、防震、防颱等單一災害類型的減災預防名詞,此亦意味著,面對各類災害衝擊的因應做為應通盤檢討,除應變機制須「化繁為簡」,謹慎思酌各機制之必要性外,人力與物力的高效化運用為其重點,決策時機更於災害防救各階段中扮演著重要的關鍵。
面對災害應採取的應變
回想4 年前的凡納比颱風侵臺,大高雄儼然成為水鄉澤國,當時位於前高雄縣岡山鎮普德老人養護中心中的29 名老人差點遭到滅頂的畫面,仍歷歷在目。如今全臺仍有超過百家弱勢福利機構位於易高淹水潛勢地區,令人不禁唏噓。究竟類似的避難弱者聚集的既存機構面臨著水災來襲時,應採取哪些應變做為呢?衛生福利部於103 年11 月21 日委託嘉義市政府辦理「一般護理之家水災緊急應變示範觀摩演練」,議程內容上午場次安排奇美醫療財團法人奇美醫院安全衛生管理室孫千芬主任講授「醫院水患應變經驗─以莫拉克颱風為例」、國家災害防救科技中心(NCDR)李香潔組長講授「特殊需求機構水災因應策略」;下午場次則由嘉義市聖馬爾定醫院附設護理之家進行水災緊急應變演練示範。筆者就其水災應變演練內容與心得,論述類似之避難困難之場所的水災應變重點:
一、機構的水災特性
防災應變要做好,首先必須針對機構本身的地理位置、空間配置及災害潛勢進行分析。機構業者可使用國家災害防救科技中心(簡稱國科中心)所提供的「淹水及土石流潛勢圖資」或其建置的「災害潛勢地圖」(DPM)網站做為防汛整備的參考資料。惟圖層套疊結果應結合歷史災情資料,如此方能初步歸納出機構水災潛勢,例如:前(102)年康芮颱風的罕見驟降雨模式,造成嘉義縣新港鄉、民雄鄉與大林鎮等地區嚴重災情。柳營奇美醫院即繪製機構及機構周遭的高程圖,配合過去的淹水資料訂定出不同淹水高程的水災應變做為,並使「失效模式和效果分析」(Failure Mode and Effect Analysis, 簡稱FMEA)進行主流程與次流程分析,最後得到可執行且必須執行的重點應變做為。
除上述的圖資套疊方式,災害潛勢的自我評估亦可透過以下問題,了解機構本身淹水環境特徵:
Q1:機構周邊是否有大水溝、渠道、河川、河堤或海堤?
Q2:機構位置是否下雨時容易淹水?
Q3:機構是否位於低漥地區?
Q4:機構是否緊鄰魚塭或水田?
除了機構外部資訊得了解外,內部空間配置情況亦為應變對策擬訂之重要參考依據,其包括住民結構、樓層分布、避難特性、應變組織架構等。以下就本演習機構之災害特性進行介紹:
(一)機構地理位置、空間配置
綜觀地理位置、樓層與空間配置情形,藉此了解外部支援力及內部配置運用情形,可運用於基本資料之建置。參與本次演習的護理之家位於嘉義市東區,與其鄰近之消防分隊為嘉義市政府消防局第二分隊距離1.4 公里、車程4 分鐘,與蘭潭分隊距離1.0 公里、車程4 分鐘。相關行車路徑及地理位置,如圖1;該棟建物內部設有護理之家(258 床)與日間照護中心(20 床),其主要空間配置如表1 。另因屬附屬於聖馬爾定醫院,遂其擁有母院之人力及物資支援,為其應變優勢。
表1 主要空間配置
(二)住民結構與特性
該機構統計103 年11 月18 日當日之住民總數為227 人,平均年齡79.14 歲,男女分布約女性64%、男性42%,多達164 人為插管(氣切、鼻胃管、尿管)病患,依賴程度高達93%以上為顯著依賴等級,詳如圖2-5。由相關統計數據可以發現,該機構內部住民多為行動不便且仰賴醫療照護支持,遂為「兼顧照護品質與住民安全」,避難與否的決策、人力需求、移動技術與裝備、移動過程的照護支持、臨時收治區的照護能力等將為其災時應變決策的重點。
(三)組織架構與災時運作模式
此機構平時行政運作係於機構負責人底下設置行政部,由其轄管醫療組、藥劑組、復健組、環管組、外籍照護組、社工組、營養組、院牧組、工務組、居家照護組及各樓層病房共計14 組。因其仍持有母院區之龐大人力與物力支援,遂災時應變模式是採取HICS 分組。但HICS 運作初期仍以自衛消防編組模式進行,隨災害演變而陸續於指揮官架構底下設置發言人及執行秘書,運作作業上分為計畫組、救災組、社會服務組、避難疏散組及緊急救護組(如圖6)。遂一般護理之家在人力不足的情況下,建議採用的災害應變編組方式可沿用法定火災之自衛消防編組模式,如
此可以避免繁雜之編組造成應變上之困惑。
■圖2 佔床
■圖4 插管人數
■圖 3 性別比
■圖5 依賴程度
二、水災應變演練說明
此次演習加入了許多公部門的救災能量,完整呈現了許多災前整備、行動應變與復原重建等項目,依照美國聯邦緊急應變總署(FEMA)之分類,應屬全面性演習(full scale),可建立觀摩人員對水災應變作業整體輪廓的了解。惟有限的時間內欲呈現反覆演練後的熟練作業過程,勢必摒除了許多實際災害應變情況時可能遭遇的困難,此為大型演練常見之現象。遂於觀摩不同機構的應變模式後,應思索自家機構若依循此模式運作,可能遭遇的問題和彼此間的契合度如何等。
以下說明,不考慮各項做為執行上的先後順序,僅就本此演練所呈現之重點進行闡述:
(一)災前整備
水災整備及應變的關鍵,首賴「即時資訊的掌握」,可利用的資源除中央氣象局提供的資料外,經濟部水利署防災資訊服務網亦提供最即時的水情與防災資訊;其開發之行動水情APP,可透過手機接收及時水情、影像等預警資訊;另外,結合臉書社團網絡的防汛抗旱粉絲團內容,可以提供防災知識、活動訊息與警戒資訊;或是可以透過手機或市話撥打免付費電話0800-079-579,登錄「淹水警戒資訊」取得相關情資。當有致災之虞,嘉義市衛生局亦會透過「簡訊通知」所屬機構提高警戒,相關機構也可以使用「嘉義市行動防災一點通」等方式取得相關資訊,以利進行以下災情整備做為:
․ 沙包堆疊與發電機、抽水機之試動、部署。
․ 確保頂樓排水口、水溝與各單位排水設施暢通。
․ 確認醫療氣體儲量。
․ 撤離或移置停放於有可能淹水之虞地點的車輛與重要物資,如衛材、藥品等。
․ 高依賴性住民之預防性撤離。
․ 回報衛生局可釋出安置床位數。
(二)行動應變
行動應變階段,係當災害即將或已經衝擊建物主體、居民或是造成生命財產損失時之應變做為。此階段之應變做為將視災情酌處以下措施:
․ 啟動「自衛消防編組」,成立指揮中心及緊急救護站,並進行員工緊急召回作業。
․ 低層居民移往高層處所。
․ 關閉汙水排放管閥、自來水進水管路、瓦斯總開關、空調系統及電力系統。
․ 於確認各樓層備置之醫療氣體鋼瓶數量後,判斷氣閥關閉時機。
․ 進行住民安撫與分發保暖衣物、被單、食物等備援物資。
․ 必要疏散至他院之病患,利用自走式避難梯等移動工具進行移動搬運。若為大型醫院附屬之機構,應善用不同院區相互間調度支援模式,降低災害衝擊及提高應災能力。
上述應變做為係屬「自助」行動範疇,當災害規模超越機構本身所能負荷之程度時,則有其必要進行「互助」,或申請當地公部門之「公助」支援。基於單一機構的應災能量有限及為有效串連、提升機構間互助能量,嘉義縣社會局協調轄內各老人福利機構簽訂相互支援協定。當災害發生時,受災機構可向未受災機構申請求必要之支援,例如:人力支援、車輛調度、住民收容等。另外,有關向公部門提請必要之公助時,其具體動作與任務內容重點如下:
1、通報衛生局相關機構受損情況,必要時請求援助:衛生局於平時即做為機構間彼此間聯繫、協調的媒介,當災害發生時,衛生局應試著整合、調度轄內各個機構的資源互相支援,以便能發揮主管機關之責。例如,此次演習中即呈現當地衛生局妥善調用轄內其他非災區的護理之家收容能量,協助受災機構辦理後送及安置事宜。
2、通報消防局協助進行急重症住民轉院救援:於本次演習中刻意突顯高濃度用氧住民(氣切個案)後送時的氧氣設備需求。遂機構申請消防局支援時,應詳細敘述遭遇之災情況狀與需求,以利救援單位可以攜帶正確裝備到場援助。
(三)復原重建
一般護理之家災後的復原重建重點,在於快速回復機構正常運作功能,除明顯受災區域之環境整理及清潔外,應包括以下做為:
․ 可利用大型抽水機進行積水排除。
․ 進行飲用水水質檢測。
․ 協調公所清潔隊,協助環境消毒防疫及清除淤泥、大型傢俱。
․ 檢查並暢通所有排水系統。
․ 泡水之電線線路檢修。
․ 住民重置。
三、結論與建議
一般護理之家普遍面對災害時,常面臨人力不足的窘境,這是普遍且無法克服的問題。當面對大規模災害時,公部門無法於第一時間到場支援時的挑戰,才真正考驗整個應變機制健全與否的嚴格考驗。由此次演練帶給筆者以下心得茲供各相關機構參考:
(一)受限人數不足,人力妥善規劃才能提高應變效率
高密度的人力分工運用及高效率的應變做為將扮演重要的關鍵,小規模機構的災害應變編組,可沿用法定火災的自衛消防編組模式,提高各種災害應變默契上的順遂銜接。另於前署立新營醫院北門分院的慘痛災例後,即可明顯發現,過於繁雜的應變計畫無助於應變過程推展順遂,與其被視為公文書的應變計畫內容,應做為而不做為的結果,更可能被視為應變上的缺失。所以,有效且重要的應變做為才有必要呈現在應變計畫書內,如此才能提高應變計畫被閱讀及落實的程度。
其次,透過兵棋推演、實兵演練或桌上討論等方式,可以有效檢討分工之適宜性及契合組員間運作的默契,除應優先建立「全責任」的初期應變觀念外,人員分工應依以下原則為之:
1、應變時之輪值班表應於平時做好規劃。
2、各班人力及工作配置在應變的各時間點應盡量平均。
3、於平時進行演練時,盡量以最少人力進行演練,確保分工之可行性。
4、針對身體狀況較差之住民,搬運及後送過程中,不能單靠救災人員,醫療專業須適時介入,方能提高存活度。
5、於平時應灌輸外籍工作人員在災害現場所需扮演的角色和做為。
(二)建置垂直通報與橫向支援網絡
大規模災害發生時,往往自助與互助間的比例與效率將遠遠高於公助。平時應考量119 報案電話壅塞打不通時之應變方案,可依據機構需求列出可能需要的聯絡電話,例如:縣(市)應變中心、消防分隊、公所、民間團體、水(電)公司、業務主管機關等,並詳細記載於應變計畫書內容之中。其中相似屬性之機構業者間,應建立友好關係與相互支援機制,另外機構內部工作人員的緊急召回機制,包括連絡方式、集合地點與通訊失效情況下的自動返回機制,均應完善建置。
(三)消弭避難結點、提高避難速度及健全收容處所
    一般護理之家住民大多具有明顯避難上脆弱度,除須考慮避難準備時間與移動過程中照護行為不中斷等需求外,更面臨機構內部人力缺乏等情況。再者,空間配置或擺設情形均可能增加避難移動上的耗時與困難。以臺灣水情狀況,大部分淹水高度及膝或腰,僅需1 小時的時間,如何有效縮短避難時間,將為一大重點,而後續收容場所或空間的妥適性,亦為另一關鍵。對此,透過平時演練增加作業熟練度、管制與排除避難通道上的可能障礙物,亦或垂直避難過程中,垂直坡道、滑梯的設置或搬運椅、拖拉袋等設備的使用,均可有效節省避難時間;另外,避難場所或空間的適宜性,除考量照護功能的提供外,最重要的是電力的提供。停電對機構內住民將產生重大的影響,應設置緊急發電設備、移動發電機等,或每個住房設計上應有連接緊急發電機之電力插座,並予以明顯標示位置。
(四)交通工具
一般護理之家等類似之避難困難場所,其住民之撤離對策上可以分為預防性撤離與危急時刻之撤離。預防性撤離關鍵除了撤離的時機外,交通工具的準備(數量、分配)為其重點,須考量住民的特性與照護需求,此時可以與其他社福機構或醫院等訂定相互支援契約;於危急時刻執行撤離作業時,可請求必要之外援,例如縣市政府、國軍、民力機構等。而此時之淹水程度必達一定高度,須特別注意水面下暗藏之危機,例如施工路段、窪流等。(五)物資整備臺灣地形造成水患災情來的快、去得快,通常3 天之儲備物資即可因應大多數的災況,其重點如下:
1、水:水塔(災前確認滿水位)及包裝飲用水之儲備。
2、食物:注意是否有特殊食物需求種類,例如流質食物或營養品儲備。
3、衣物:保暖衣物。
4、衛材:衛生紙、紙尿褲、清潔用品。
5、照明:照明頭燈可方便雙手空出,做更多緊急的事。
6、醫療需求及備藥為重點。
7、其他:如假牙。
(六)建立歷史災情與檢討紀錄資料庫
針對每次災害過程整備、應變及復原做為進行檢討與記錄,製作歷史災情資料庫,透過定期檢視災害潛勢資料、機構周遭環境變化與資料庫之回顧,進行災害緊急應變措施計畫之更新。