後785: 消防力運用新思維-以臺中港務消防隊為例
New Paradigm After J. Y. Interpretation No. 785 -- Taichung Harbor Fire Brigade as an Exemplar

▎前言

大法官釋字第785號,以保障公務員服公職權與健康權的角度,並就業務性質特殊機關所屬公務人員之服勤時數及超時服勤補償事項解釋,如服勤時間24小時之服勤時段與勤務內容,待命服勤中依其性質及勤務提供之強度及密度為適當之評價與補償等,需訂定必要合理之框架性規範。

Judicial Yuan Interpretation No. 785 seeks to safeguard civil servants' right to public offices and the right to health. On the matter of the working hours and overtime compensation of civil servants employed in departments with special duties, it is both imperative and necessary that a framework be established. This framework will guide deployment in areas such as the active duties and responsibilities assigned to each civil servant within each 24-hour service period. In addition, when civil servants are on-call, their performance shall be evaluated and compensated in accordance with the intensity and frequency of their duties and the nature of duties discharged during this period.


消防機關職司消防法所定預防火災、搶救災害及緊急救護,以維護公共安全及確保人民生命財產為主要任務,服務範疇廣泛,但人力有限的外勤消防單位而言,為達成這樣的消防使命,除了日常勤、業務執行外,需在消防隊上全天候待命服勤,提供全年無間斷的服務給需要的民眾。再因應785號解釋函所帶來的勤休變革,內政部消防署刻正評估所屬各港務消防隊人力現況,規劃提報港務消防隊增加消防人力需求,在現行人力逐步編修未及進補的情形下,如何結合及運用外部資源,尤其是大型廠場本身的自設消防力,來提供更全面更有效率化的防救災作為,共同致力於公共安全的課題,將是未來各級消防機關可大力著墨及努力的空間。臺中港務消防隊囿於中央總員額及總預算的限制,人力未及編修到位前尤其困難,全體內、外勤弟兄姐妹們,一直以來也都有這樣的認知,也都持續朝向上開原則持續不斷的努力著。

▎一、臺中港務消防隊轄區特性  

臺中港為一廣闊多方位之國際港口,港區腹地面積11,285公頃,其中水域面積8,382公頃,陸域面積2,903公頃。港區內規劃興建碼頭78座、337座化學儲槽、經濟部加工出口區(區內有75廠家)、梧棲港觀光漁市場、三井outlet大型遊憩場所及大型工廠(如中龍鋼鐵股份有限公司、臺灣中油股份有限公司臺中液化天然氣廠、臺灣肥料股份有限公司臺中廠、長春石油化學股份有限公司)及重要國家基礎設施(如臺中火力發電廠)等;臺灣港務股份有限公司配合國家經濟發展,擴建臺中港區,近期增設臺中港離岸風電產業專區,又擴港提供臺中火力發電廠的液化天然氣接收站船舶進出港用地及天然氣儲槽,另外鼓勵釣魚運動,臺中港北防波堤安全圍欄區域及 100 號碼頭預定地護坡堤面區域(長度約 329 公尺、寬度約 12 公尺)開放垂釣,港區使用用途多樣,屬複合型場域,計規劃為14個專區。

臺中港務消防隊,依消防法列管家數計235家、危險物品場所38家,其中應設防火管理或保安監督人家數合計95家,337座化學儲槽,數量目前均為內政部消防署所屬4個港務消防隊之冠。隊上置隊長、副隊長各1人綜理本隊業務,同時下設災害預防課內置職員4人(其中高雄港務消防隊支援本隊科員1名)、技工工友各1人、災害搶救課內置職員2人(其中1人支援內政部消防署)、救災救護指揮中心內置職員3人、南堤分隊駐地置職員10人、防風林分隊駐地置職員5人、西碼頭分隊駐地置職員5人,含內勤全數可作為外勤救災人力共計31人。上開大型廠家及加工出口區等區域類型,工廠災害發生類型較多為燃煤、倉儲、貨櫃火災、化學品外洩、自燃等,近期如廠家因使用燃煤發電,需進行煤炭接收、輸送及轉運,因煤炭屬於易燃性物品,容易蓄熱自燃,故屢於轄區發生煤炭輸送帶及接收設備等火災之情形。   


▎二、港務消防隊因應785號解釋勤休變革試行方案


(一)臺中港務消防隊試行方案及配套:

自111年2月1起起試行勤1休1或勤2休2兩班制,以每日在隊服勤人數5分之2以上人力為前提,彈性搭配集休及補休方式,並以值宿方式給予同仁連續6小時以上休息時間,及每日排定合計4小時外出用膳休息時間。經試算本月份同仁超勤時數,時數平均比去(110)年同期減少50%以上,達124小時,勤休試行方案,已朝向釋字785號精神努力。

(二)可能衝擊與對策:

港區消防人力因中央總員額限制,再因應新勤休制度,更由原2分之1以上人力調為5分之2以上人力,其中更以排定2梯次外出用膳以期達到用餐健康權的作法,但也造成在隊工作人力另一層的負擔。

為因應人力不足衝擊,已協調友軍單位支持,以搭伙團膳或在隊自理方式解決用餐問題。試辦上開用膳不排勤務由同仁自主選擇外出用膳或在隊用膳,外出用餐同仁依路程及時間彈性選擇在轄區附近,遇有勤務返隊服勤則列為超勤加班的時間。在人力應用上,除同步請求友軍支援外,續行強化廠家本身民力自主應變及聯防機制。大型災害發生時,當日總值日官並得視情形聯絡輪休同仁返隊支援(列為加班時間),及由隊部同仁同步出勤支援。

 




(三)港務消防隊因應785號解釋勤休框架規範試行方案建議:

1.兩班制(勤1休1或勤2休2)彈性給予集休及補休,各地區轄區特性人力不同,建議律定最低在隊基本人數為前提,以原則、例外、框架及多層次之勤務時間等考量來規範勤休。

2. 以值宿或外宿方式給予同仁連續6小時以上休息時間,仍在前開在隊最低基本人數為考量前提,以港區人力情形,仍以緊急勤務為優先考量,災後返隊仍在勤同仁,則以人性考量,彈性給足休息時間。

3.每日用膳時間安排,以分批為原則依轄區特性並得外出用餐,用餐勤休時間安排如后:

(1)早餐(06:00-07:00、07:00-08:00用餐各1小時)

(2)午餐(11:00-12:30、12:30-14:00用餐各1.5小時)

(3)晚餐(16:30-18:00、18:00-19:30用餐各1.5小時)

▎三、公設消防力與自設消防力

因應民國88年的921地震的災例及複合式救災需求,為健全災害防救體制,強化災害防救功能,催生了災害防救法,公共安全不再只侷限消防機關的消防安全作為,使得公設消防力更全面化包括了各部會及所屬機關(構)共同致力於防救災;而接續而來人禍,諸如小型旅館、老人福利機構、安養中心、養護機構等較弱勢避難能力場所、易致火災行為等火災大量死亡災例,以及消防人員救災不幸殉職案例,消防法陸續加入業者必須回歸自行承擔公共安全責任的重要元素,諸如業者應自主加設消防安全設備並落實檢修、強化自衛編組訓練及能力、工廠管理權人應提供搶救必要資訊及指派專人,至現場協助救災等強制性規定或指導規範,使得自設消防力的法源更臻完備,逐步喚醒業者自我財產自我保護的認知。為因應上開釋字785號勤休變革的消防人力問題,及有限的政府資源條件下,有效的幫助業者強化其自設消防力的部分,在未來就扮演了非常重要的角色,而業者自覺的這個部分,將更有效在初期就作好預防及應變作業,在結合各部會相關防救災的規範及資源下,共同減少大型災害的發生,達到廣義消防力的精神。內政部消防署綜理全國消防勤、業務相關的法令規章,朝向全國民力的有效應用及配合、強化自設消防力功能、結合各部會的防救災資源,達到全民消防全民防災的目的,是未來總體災害防救能力有效落實在公共安全重要施政作為之一。

▎四、各式消防力的整合與運用

(一)強化公設消防力聯防之支援協助本隊下轄3個分隊分別為:

1.南堤分隊:消防人員10名,消防車5輛、替代役9人、義消34人。

2.防風林分隊:消防人員5名、消防車2輛、替代役9人、義消37人。

3.西碼頭分隊:消防人員5名、消防車3輛、替代役9人、義消22人。

4.隊部:消防人員11名、替代役9人。

基於行政程序法第19條行政一體精神,本隊與各機關間均保持良好的互動關係,災時並視災害規模,於派遣時考量同步或逐步請求友軍支援協助,包括轄區鄰接的臺中市政府消防局、轄內的海洋委員會海巡署(中部分署、海巡隊、岸巡隊)、行政院環境保護署毒物及化學物質局(毒災諮詢中心、應變隊)、交通部臺灣港務公司臺中港務分公司、經濟部加工出口區中港分處等。

(二)持續推動自設消防力及區域聯防能量

消防法針對一定規模以上建築物,應由管理權人遴用防火管理人執行有關防火管理上必要之業務;公共危險物品及可燃性高壓氣體達一定管制量規模,管理權人應選任管理或監督層次以上之幹部,為保安監督人執行上開物品之保安監督作業;工廠發生火災時,管理權人除必須就廠家特性提供搶救資訊外,並應指派專人協助救災,於法於理,管理權人對於自家財產、員工、消費者安全,責無旁貸。以臺中港區特性為例,前開提及大型工廠、國家重要基礎設施林立,一般的消防自衛編組能量,實不足因應初期救災需求,尤以動輒一二十萬公秉的危險物品或天然氣儲槽儲存區域,初期的防護作為或及時滅火時效未得掌握得宜,再強大的公設消防力介入,恐對於如此大型火載量的災害現場,也力有未逮。爰此,港區內已有自發成立消防隊的中龍鋼鐵有限股份公司及臺灣中油股份有限公司天然氣事業部臺中液化天然氣廠外,本隊再援引「大量處理或儲存第四類公共危險物品事業單位,設置消防車輛及泡沫砲塔指導綱領」精神,以及過往大型火災災例,為協助廠家有感提升其自衛消防能力,透過協調、鼓勵方式,目前已再有1家公司正籌備成立自設消防隊,未來將持續整合這些廠家自設編組救災人力,加入義消組織及區域聯防能量。各式自設消防力情形分述如下:

1.自設消防隊:

(1)中龍鋼鐵自設消防隊(中龍鋼鐵有限股份公司所屬):

計有1部水庫車及1部化學消防車,人數22名,救災能量佳。除防護自身廠區消防外,本隊為強化港區救災能量,並已由該公司自設消防隊中15名員工加入本隊義消行列,可接受派遣協助本隊於轄內進行救災協勤支援。

(2)臺灣中油股份有限公司天然氣事業部臺中液化天然氣廠自設消防隊:

著重強化本身自衛消防能量,該廠目前計有化學消防車3輛,採輪班4班3輪方式,每班1名專責人員及2名兼任人員,人數總計12名(4名專責及8名兼任)

(3)臺電臺中火力發電廠將成立自設消防隊:

因應災例,本隊偕同交通部臺灣港務公司臺中港務分公司協調其強化本身防火管理機制,以成立自設消防隊並購置消防車為目標,未來亦將鼓勵該自設編組人員加入本隊義消行列,並將協助其參加消防署訓練中心相關火災搶救訓練,該公司自110年12月7日起已陸續籌備成立中。


2.廠家從業員工加入義消:

(1)本隊義消編制100名,現有99名,為提升民力投入救災,本隊於110年12月24日函臺中港區、經濟部加工出口區中港園區轄內業者,規劃111年度招募轄內具毒化災、水下救援、緊急救護、船舶災害、空拍機、重型機具等操作或熱心公益之廠商從業員工加入義消行列,每月檢討招募成效。目前截至111年3月2日,已新招募義消人員計22名。

(2)本隊於111年1月10日於臺灣港務股份有限公司臺中港務分公司業務會報提報相關作為及說明,分公司表示支持並主動協助宣導,鼓勵轄內廠商從業員工加入義消行列。

(3)本轄列管家數235家(其中需設「防火管理人」或「保安監督人」場所列管家數計95家),員工人數計約15,964人,自衛消防編組人數3,795,滅火班人數893人, 現已有21家廠商從業員工加入義消計47人,新進報名之義消人員將依規定接續辦理相關訓練。

3.區域聯防組織:

按行政院環境保護署毒性及關注化學物質管理法規定略以,製造、使用、貯存及運送毒性化學物質及其公告,具有危害性之關注化學物質之相關運作人,應共同組設聯防組織,以因應突發事故發生,避免事故擴大致污染環境或危害人體健康,爰此,本轄西碼頭石化工業專區計有長春石油化學股份有限公司臺中港儲運區、和勝倉儲股份有限公司、中龍鋼鐵股份有限公司、匯僑股份有限公司臺中港西五槽區、匯僑股份有限公司臺中港西二槽區、永聖貿易股份有限公司臺中港油庫、宏恕倉儲裝卸股份有限公司、億昇倉儲企業股份有限公司臺中港西一號碼頭一線及二線儲槽、培豐科技股份有限公司、中華全球石油股份有限公司等10家業者,共同組成臺中港西碼頭區毒災聯防組織,並依規定報備地區性毒性及關注化學物質聯防組織設立計畫,建立運作人清冊、應變聯絡資訊、可提供救災支援設備器材清冊及相關支援事項協定;為強化轄區重點場所自衛災防能力,本隊定期結合該項聯防組織資源及相關機關團體,擇定轄內毒性及化學物質、儲槽、科技廠房、船舶、太陽能、商場等重點場所,每月並結合場所原有自衛消防編組力量進行演練,實施火災、毒化災等事故兵棋推演及實兵演練,俾強化跨機關、跨組織合作關係。

上開聯防組織,按主管機關可分為三類,分述如下:1.全國性聯防組織;2.地區性聯防組織;3.國防部聯防組織。全國性聯防組織由跨越二個直轄市、縣(市)運送行為相關業者組成,主要依業者屬性及化學品供應鏈進行籌組,共約90餘組/約860家;地區性聯防組織主要由同直轄市、縣(市)內之製造、使用、貯存等相關業者組成,各地區依其區域或運作特性進行分組,共約70餘組/約3,300家;國防部聯防組織為因應其本身機密特性,由國防部自籌1組/30餘家進行聯防,合計全國共約170組/約4,300家(資料來源:https://www.tcsb.gov.tw/cp-104-5449-651be-1.html),各地方消防機關可考量運用結合其資源,共同建構區域防救災安全網絡。


▎五、結論

近年來,國際港口重大災害頻繁,2015年天津港倉庫爆炸,2020年貝魯特爆炸事故造成人命重大傷亡,財產巨額損失,災害的預防及應變已很難靠外部單一行政或特定專業的力量完成,由過去的經驗可知,火災的先期預防及火災初起時的搶救應變,是效果最大也是損失最可控的,自己財產自己保護之觀點,早已是國內外企業界本來就應有的認知。

108年11月13日消防法修正部分條文,將退避權、調查權、資訊權等「生命三權」入法,救災人員得不執行危險性救災行動、工廠管理權人則應提供搶救必要資訊及指派專人至現場協助救災,違者除開罰外,負責人並有刑法的責任,業者更有必要認真思考配合,於災害發生時,資訊如何適時適切的提供,那些員工可協助進行救災,初期救災能力如何有效提升,才能有效的保護自己的財產。

臺中港區產業為綜合型屬性不同,港區內群集且複雜, 一旦發生火災、爆炸事故,不僅工廠本身可能受到嚴重破壞,更可能波及至鄰廠,除了財物損失及員工安全、企業形象因此嚴重受損甚至影響附近廠內員工之生命財產。臺中港務消防隊將持續把握消防法修法的契機,賡續向各廠家大力宣導,並將持續結合交通部臺灣港務公司臺中港務分公司及經濟部加工出口區中港分處的力量,續建立及健全區域聯防組織,依產業特性分區,積極推動成立各廠商員工加入義消並分區編組,由廠區員工現已是義消者起帶頭的效用,從「大廠帶小廠」,由大廠員工人數較多優先強化建立廠場合作模式,建構共同之交流合作平台,相互學習及資源分享,提升救災水準,共同創造安全工作環境。

另為使強化廠場合作模式能落實執行,臺中港區域聯防組織將規劃推進:近期偕同交通部臺灣港務公司臺中港務分公司及經濟部加工出口區管理處中港分處搭配主管法規,共同研商推進區域聯防體系相關組織章程或納入相關租賃合約條款、獎勵措施;區域聯防組織成立後,再由交通部臺灣港務公司臺中港務分公司考量災害防救法精神研列之災害防救業務計畫執行,使防救災工作環節能環環相扣,增加港區災害防救的能量。