面對極端天然災害, 臺北市準備好了嗎? —災防韌性城市之初探
Is Taipei City Ready for Extreme Natural Events? A Preliminary Study on City Disaster Resilience

一、緣起及目的 
緣起 
        2015 年 月在日本宮城縣仙台市舉行 的第 屆世界減災會議(The Third United Nations World Conference on Disaster Risk Reduction, WCDRR)通過 2015-2030 年減災綱領,這份宣言提議針對「2005-2015 年兵庫行動綱領:建構國家與社區的災害回 復力」落實情形,完成整體檢視與評估。在 世界減災會議期間,各國重申對於降低災害 風險以及建構耐災能力的承諾,並提出七大 全球目標。其中包括至 2030 年前實質地減 少因災害影響的人數、減少災害對國內生產 毛額(GDP)直接經濟損失、減少災害對 關鍵基礎設施破壞,以及造成基本服務的中 斷,並包含發展其耐災能力、改善民眾對多 重危害的早期預警系統和災害風險資訊評估 之可及性及管道(國家災害防救科技中心, 2015)。據此,聯合國災害風險減輕辦公室 (UN Office for Disaster Risk Reduction, UNDRR)之前身,聯合國國際減災戰略署 (The International Strategy for Disaster Risk ReductionUN/ISDR), 發 起 2010- 2015 世界減災運動,並於 2010 年啟動了 讓城市有抗災韌性運動(the‘Making Cities Resilient ’Campaign)」,並在「My City is Getting Ready」文件中指出:城市 治理薄弱、沒有規劃的城市發展、低收入市 民缺少可用的地地、不適合的建築物、經濟 財產的集中、生態系統退化等是讓城市面臨 更高災害風險的原因(聯合國國際減災戰略 署,2010)。聯合國國際減災戰略署發起的 世界減災運動提出「讓城市抗災十項要素自 我檢視清單」,讓地方政府可透過自我檢視 而提高城市災防韌性。 


        2020 年,第九屆行政院災害防救專家諮 詢委員會發布「極端災害下之韌性城市」報告。 該報告參考聯合國災害風險減輕辦公室提出之 十項要素,探討極端災害與韌性之定義,以地 震、颱風、高溫三種極端災害情境設定、次 全體委員會議、次分組召集人會議、21 次分 組會議確認政策建議內容,進而提出適合臺灣 之八大要素:災防體系的完備、掌握災害風險 情境、增加財務面向的韌性、城鄉發展與設計 應考量災害風險(包含熱島效應)、重視及加 強社會韌性、加強基礎設施因應災害之能力、 精進災害應變能力、平時即重視及培育復原重 建能力(吳政忠,2020)。據此,為使臺北市 災防韌性工作日益精進,並接軌國際社會之韌 性城市評估標準,應用行政院專諮會所提出之韌性城市研究方法進行臺北市災防韌性之評估 有其必要性及急迫性。 


目的 

        考量近年來氣候變遷及極端天氣影響, 不僅擴大災害規模,同時也提高災害發生的頻 率,為了降低天然災害對臺北市之衝擊,以國 際社會採用之方法推動韌性城市已為當前重要 之課題。據此,本研究採用聯合國國際減災 戰略署建立韌性城市之「十大要素」工具套件 及內政部專諮會所提之「極端災害下之韌性城 市」研究方法,評估本市之災防韌性,期驥研 究結果可作為提升臺北市之抗災力,強化臺北 市組織、風險辨識、財務、都市發展、自然環 境、制度、社會力、基礎設施、應變、復原重建等面向防災能量之參考,並將臺北市災防工 作接軌國際社會,強化城市外交。 


二、臺北市之颱洪、坡地、地震災害 潛勢分析


歷史颱風及超大豪雨之淹水事件 


        大臺北地區為一盆地地形,外圍山區環 繞,坡度陡峭,大小河川經由平原區匯集於淡 水河,每逢颱風及豪雨,常因降雨集中,使洪 流快速湧向盆地區,流速及流量皆因地勢陡峭 而驟增,導致河川水位劇增而造成廣大地區之 淹水災情。表 彙整臺北市近 年淹水事件表, 由表中可知近 年之 場淹水災害中有 (項 次 3~6)與極短期降雨(0~6 小時)事件有關, 因此災防應變之反應時間也相對較短。 


市區易發生積水地點區域 

        臺北市由於地勢低窪易有水患,盆地內日 常排水及低窪地區之排水係以雨水下水道匯集至各抽水站後排放於河川中,臺北市雨水下水 道之設計標準為 78.85 毫米,計畫興建總長度約 540 公里,至 107 年底已建置完成雨水下水 道系統長度約 522.16 公里,完成率約達 96.69 %。圖 2、圖 為經濟部水利署第三代淹水潛 勢,顯示不同降雨量可能造成積淹水分布。


山坡地可能致成災害區域 

        臺北市可能受災區域,包括都會區周邊山 坡地住宅社區、山坡地老舊聚落、土石流潛勢溪流等潛勢地區(如圖 所示):

(1)列管山坡地住宅社區

       目前共計列管 50 處山坡地住宅社區,各行政區分布以文山區 29 處最多,其次為北投 區 處,每年防汛期前委託專業技師公會進行 安全檢查,並將檢查結果函送各社區參考。 
(2)山坡地老舊聚落 

        位在臺北市山坡地的老舊聚落共有 24 處, 分布於信義、大安、南港、北投、文山、士林、 中山及內湖等 個行政區 18 個里,聚落常見 建物緊臨陡峭邊坡、退縮距離不足及週邊排水 不良等潛在危險現象。 
(3)土石流潛勢溪流 

        農委會水土保持局公布之臺北市土石流潛 勢溪流共計 50 條,分布如圖 所示,北投區(17 )、內湖區(12 )、士林區(7 )、 信義區(5 )、南港區(5 )、文山區(3 )及中山區(1 ),市府已定期巡勘並於 人口密集住宅區河段、發生災害潛勢較高之河 段、兩岸有住戶或農作河段興辦整治工程。


地震 

        關於地震對臺北盆地所造成的災害評估方 面,舉凡地震芮氏規模,斷層帶位置、斷層破 裂長度等均可成為震災模擬的變數。據此,內 政部 106 年「大規模地震模擬情境案」內,由 國家災害防救科技中心及國家地震工程研究中心所推估之災損資料,臺北市地區共 1,170 棟 建築物損壞(全倒),其中包含老舊建物 195 棟,重傷與死亡人數共 1,560 人,模擬將臺北 市區分四個區域,第一個區域為北投區、士林 區及中山區共 770 人傷亡;第二個區域為大同 區、萬華區、中正區及大安區共 640 人傷亡第三個區域為松山區、內湖區及信義區共 115 人傷亡;第四個區域為南港區及文山區共 25 人傷亡,全市短期收容需求人數 21,035 人, 停水戶數共 755,470 戶,如下表 2及圖 5(a)~ (d)所示。 


 
三、韌性城市評估方法 


聯合國韌性城市「城市禦災力計分卡」 

        國際上採取韌性城市的評估架構與指標多 為聯合國「災害風險減輕辦公室」(UNDRR) 所提韌性城市「十大要素」如圖 6,包含「組 織有韌性抗災能力」、「能判釋、理解及使用 當前與將來之風險情境」、「有增強韌性抗災 之財務能力」、「追求有韌性的城市規劃與設 計」、「保護天然緩衝區,以增強自然生態系 統提供之保護功能」、「增強公私機構部門的 韌性抗災能力」、「瞭解並增強社會的抗災能 力」、「提高基礎設施之韌性」、「確保災前 整備與有效之災害應變措施」、「加快復原重 建,並做得比災前更好」。 


        禦災力記分卡,涵蓋了城市或區域所面臨 的災害風險。主要目的為協助各國和地方政府 檢視實行仙台減災綱領,並且確實減少地區災 害風險。 
依循 UNDRR 韌性城市十大要素架構,禦 災力記分卡計有 50 項子項目,如表 所示(聯 合國災害風險減輕辦公室,2017)。 


行政院專諮會提出之臺灣韌性城市基本要 素(吳政忠,2020) 

        第九屆行政院災害防救專家諮詢委員會以 「極端災害下之韌性城市」為 主題,提出三種 極端災害情境設定包含地震、颱風及高溫情境。 以聯合國「災害風險減輕辦公室」(UNDRR) 所提韌性城市「十大要素」為基礎,綜整為八 大要素,並撰寫「建構韌性城市操作方法建 議」,提供地方政府或相關單位參照與使用。 


        該文指出韌性城市的評估架構與指標可參 考 UNDRR 所提韌性城市基本要素,並依據臺 灣狀況、境況模擬結果,進行本土化調整,並 提出相對應的政策方向。

 

        報告中本土化調整後之要素變更為八大基 本要素,分別為:(1) 災防體系的完備、(2) 掌握災害風險情境、(3) 增加財務面向的韌 性、(4) 城鄉發展與設計應考量災害風險、 (5) 重視及加強社會韌性、(6)加強基礎 設施因應災害之能力、(7) 精進災害應變能 力、(8)平時即重視及培育復原重建能力。 各項基本要素間之相互關聯如圖 7,各項子要 素如表 所示。 


臺北市之韌性城市計分卡 

        UNDRR 韌性城市禦災力記分卡(以下簡 稱禦災力記分卡)計有十大要素、50 項子項 目、118 項評估指標;行政院專諮會「極端災 害下之韌性城市」(以下簡專諮會韌性城市計有八大要素、36 項子項目、無提出詳細評 估指標,比較前述兩項工具
1. 禦災力記分卡詳細評估達 118 項指標,專 諮會韌性城市評估指標並未提出詳細評估 指標。 
2. 專諮會韌性城市子項目整併、刪減禦災力 記分卡子項目包含下列項目
(1)將原先分布於禦災力記分卡基本要素 1、 的內容,綜整為專諮會韌性城市基本 要素 災防體系議題。(原禦災力記分 卡項目 1.1 計畫制定、1.2 組織、協調和 參與、1.3 成效評估、6.1 公部門技能、 經驗、資源、6.4 訓練
(2)認為原禦災力記分卡子項目 3.4 企業、 社區組織和公民提供獎勵和融資為全國 層級,而非縣市層級刪除。 
(3)合併原禦災力記分卡子項目基本要素 4、 5,成為專諮會韌性城市基本要素 城鄉 發展與設計。(內容依據原禦災力記分 卡子項目以 5.1 土地使用類型與管理、 4.2 新的都市設計想法、5.2 綠色和藍色 景觀或設施納入城市政策和基本項目、 5.3 跨行政區域環境問題為主
(4)合併原禦災力記分卡基本要素 67,成 為專諮會韌性城市基本要素 重視及加 強社會韌性。(內容依據原禦災力記分 卡子項目 6.2 民眾教育、6.3 資料擷取、 發布與共享(和 1.4 合併)6.4 訓練、6.5 語言、6.6 經驗分享、7.1 村里網絡、在 地組織、7.4 資訊協助公民參與、7.2 特 定需求者、7.3 企業
(5)合併原禦災力記分卡子項目 8.18.10、 8.11 為專諮會韌性城市基本要素 基礎 設施管理通則;刪除原禦災力記分卡子 項目 8.9 監獄。 
(6)原禦災力記分卡子項目 9.5 食物、住所、 主食和燃料供應,更新為:專諮會韌性 城市基本要素 子項目 7-5 食物、住所 和燃料供應。 


3. 禦災力記分卡裡,某些項目特別強調最嚴 重狀況下如:1.1 計畫制定、2.2 暴露度與 後果、3.2 城市財務計畫、3.3 保險、4.1 土地使用分區管制、8.1 基礎設施、8.2 用 水與下水道、8.3 能源 – 電力、8.4 能源 – 天然氣、8.5 運輸、8.6 通訊、8.7 醫療保健、 8.8 教育、9.2 完備的應變計畫(有災害情 境、有進行測試)9.3 在最可能發生或最 嚴重的災害情境下,應變人力是否足夠、 9.4 設備需求、9.5 糧食、住所、燃料供應、 9.6 合作與聯盟、10.1 災前復原計畫。專 諮會韌性城市中則提出須以災害情境設定為第一步驟具體提出後續建構流程。


        綜上所述,禦災力記分卡具有較詳細之評估指標,但並非全適用於臺北市。專諮會韌性城市則已具有在地化優勢,主要欠缺詳細評估指標。據此,本研究整合兩者優勢,透過圖 之研究流程建構適用於臺北市韌性城市之詳細評估指標。 


        本研究已透過 次專家會議協助臺北市韌性城市在地化指標之建構,包括簡化問題複雜 度、提供專業意見及可行之方案。由於聯合國 之十大要素與專諮會之八大要素可相互對照轉 換,故本研究以聯合國禦災力計分卡共 117 個 指標為基礎,最後建構 88 個臺北市韌性城市在地化指標。其調整原則概述如下:

1. 調整量尺層級評分標準原禦災力計分卡所建議之評分標準以 至 分,表示各指標項目評分程度。由於禦災力 計分卡主要是針對全世界有意願進行此韌性城 市評估之國家,量尺層級評分起始標準可能較 臺北市低,過低的評分基準將不具有鑑別度, 或過度細分的量尺層級會使受訪者在評分上產 生困擾。故本研究將量尺標準改以 至 分, 以簡化各分之間描述上的困擾。 


2. 整併類似問題或刪除非地方政府可操作之 指標項目原禦災力計分卡指標 3.3.1 對於國內房產 的保險覆蓋程度(個人保險和人壽保險不做評 估)及 3.3.2 非國內保險指標。考量我國主要 藉由各級政府之災害準備金進行災害復原工 作,對於保險運用較為不足。且若改為調查由 金融機關或保險公司進行訪談操作更為不易, 故建議刪除。 
原禦災力計分卡指標 6.3.1 與其它有關城 市禦災的機構共享關於城市禦災資料的程度及 6.3.2 與社會機構和公眾共享關於城市禦災力 情況的資料程度。其中,6.3.1 所指之「其它 有關城市禦災的機構 」 已涵蓋 6.3.2「社會機 構與公眾 ,社會機構與公眾本就為有關城市 禦災機構之一,不需多一項指標評分造成重複 回答,故建議可合併至 6.3.1。 
原禦災力計分卡指標 7.4.3 驗證相關教育 培訓的有效性,其量尺評分為透過抽樣調查方 式,證明民眾具備應對災害的知識與步驟。考 量其資料取得之難度,建議刪除,並且建議若 有相關計畫可再恢復此項指標。


        原禦災力計分卡要素 提高基礎設施之韌 性,由於原要素 指標內之具體量化計算,對 於目前臺北市政府較無法具體估算出相對應的 基礎設施中斷天數、百分比或其他具體量化之 災害損失等。本團隊參考專諮會韌性城市八大要素中要素 之建議,將原禦災力計分卡 8.1 保護性設施、8.10 維持行政工作、8.11 電腦 系統與資料作為基礎設施管理通則。另外因為 臺北市無監獄刪除指標 8.9 監獄內容。重新制 定要素 之量尺分級方式。 


四、臺北市防災韌性城市初評結果 

        本研究依據災害防救法第 條明定之天然 災害(風災、水災、震災(含土壤液化)、旱 災、寒害、土石流災害、火山災害)為主要情 境,探討臺北市之災防韌性。故依據臺北市地 區災害防救計畫綜整前述災害防救相關業務之 局處,如表 所示。其中,消防局、工務局、 產業局、都發局及北水處已完成臺北市韌性城 市計分卡之訪談,並輔以多年協助臺北市災害 防救深耕計畫之 位資深人員訪談結果進行臺 北市災防韌性之初探。 


        前述局處及專家針對 88 題細項指標依相 關業務之佐證資料率定分數。各項指標分數統 計後採算術平均數計算各要素平均得分,並以 分作為是否需要特別改進之標準繪製雷達圖 分析,如圖 所示。 


        整體而言,臺北市災防韌性之八大要素分 數皆達 分以上,代表在各面向之準備皆有中 度以上水準。其中,要素六「加強基礎設施因應災害之能力」分數達到 4.1 分,主要是因為 所有重要基礎設施都有依據災害想定情境進行 設施之強化,且資料皆定期備份,故較能面對 極端天然災害之衝擊。要素二「掌握災害風險 情境」為次高分,主因為災害防救法中已規定 災害業務主管機關應實施災害潛勢、危險度、 境況模擬與風險評估之調查分析,及適時公布 其結果,因此天然災害潛勢之評估與更新皆定 期依法辦理。然而,聯合國之禦災力計分卡進 一步考慮永續發展相關之經濟、環境、社會三 個面向,希望韌性城市可考慮天然災害對於永 續發展之風險評估。此為目前臺灣多數地方政 府尚未考慮之層面,亦是臺北市之災防韌性未 來可加強之目標。 


        相對於其它 個要素,要素三「增加財 務面向的韌性」及要素五「重視及加強社會韌 性」之分數相對較低。要素三之趨勢與「2019 年城市具有韌性評估報告」(聯合國災害風險減輕辦公室,2019)之趨勢相同。該報告指 出所有地區的韌性抗災能力財務能力(基本要 素三)的進展程度都很低。由此可知,為減 少災害風險確保大量預算對大多數國家來說是 一 項 挑 戰(Amaratunga et al., 2017)。 降 低災防財務風險之手段之一為災害保險。但這 一部份應由國家層級進行推動,地方政府層級 則應宣導民間社會規劃合適災害保險之觀念。 此外,要素五「重視及加強社會韌性」是近年 臺灣社會開始倡導的重點,對於非政府組織、 企業及社區涉入災防工作之參與度正在萌芽階 段。雖然防災社區或韌性社區已行之有年,但 推動之速度相對於臺北市 456 個社區比例偏 低。但在臺北市災害防救深耕計畫之推動下, 企業與非政府組織協助地方政府推動災防工作 之數量 在增加,未來亦要持續強化社會各機關 組織在「業務持續運作計畫」(BCP)之觀念 推動。 


 五、結論與建議 

        本研究透過國內外文獻回顧及專家會議, 提出適合臺北市特性之韌性城市評估標準,並 由多年協助臺北市災害防救深耕計畫之資深人 員及相關局處進行臺北市防災韌性城市初探。 初步結論與建議條列如下
1. 經由文獻回顧及專家座談會之委員經驗分享 可知,目前全世界鮮少有國家或城市依據聯 合國韌性城市之計分卡完整評估城市的防災 韌性。多數國家僅是依照計分卡中之評估重 點,依據各城市之特性進行亮點論述。本研 究落實聯合國韌性城市計分卡之自我評估, 可透過國際認可之評估標準讓國際社會更易 了解臺北市之災防韌性。 
2. 建立適合本市特性之韌性城市評估標準為本 研究之目的。本研究依據臺北市地區災害防 救計畫、各局處災害防救業務計畫、各區公 所地區災害防救計畫、內政部專諮會「極端 災害下之韌性城市」報告,以及臺北市多年 推動災害防救深耕工作之經驗,並將聯合國 韌性城市之計分卡量化為適合本市各局處防 救災業務之題目。 
3. 聯合國韌性城市 10 個要素之計分卡共計 118 項細項評估指標,經本研究研析後,適 合臺北市特性之韌性城市評估標準依照內政 部專諮會「極端災害下之韌性城市」報告, 可將細項評估規類為適合臺灣之八大基本要 素共計 88 項。其中,提高基礎設施韌性之 基本要素於聯合國韌性城市計分卡中之細項多需依據要素二之災害境況進行衝擊評估, 以現階段評估有其困難。故依照該要素之核 心議題:「持續運作」,重新設計適合臺北 市之計分題目。故評估題目由 33 項簡化為 項,為主要差異之處。
4. 初步由多年協助臺北市災害防救深耕計畫之 資深人員及相關局處進行韌性城市計分卡填 答,臺北市之災害防救韌性於各基本要素皆 有不錯之得分表現。但若評估標準與災害潛 勢之後續脆弱度、暴露量,及風險分析有關 時,因目前災防法僅規定權責機關應公開災 害潛勢圖資,故較少機關進行衝擊評估,或 據以進行防災規劃,因此相關得分較低。此 外,由聯合國之韌性城市計分卡可知,災害 保險之推動,是提升城市韌性之重要手段之 一。不論在減輕政府之防救災財政壓力、降 低社會企業受災之損失,災害保險皆可發揮 舉足輕重之角色。然而臺灣並未有像美國洪 災保險結合房屋買賣之政策機制,故得分亦 較低。而關鍵基礎設施之耐災能力也是近年 才開始受到政府重視,尤其持續營運計畫之 準備,都是目前相關權責機關正在提升的能 力,亦是防災韌性可再強化的面向。 
5. 臺北市韌性城市之評估標準並非一次到位, 隨著城市防災能力之提升,原來被刪除或簡 化之評估標準或可適用於未來臺北市之韌性 城市評估。故建議市府應定期評估本市之災 防韌性,方能掌握城市各面向之災害防救能 力,並進一步策進強化。 


參考文獻
1. 國家災害防救科技中心,2015。「2015-2030 仙台減災綱領中文版本」,https://cdprc.ey.gov.tw/ File/67C7CF5CD5487ACA?A=C 
2. 聯合國國際減災戰略署,2010。「我的城市準備好了」,https://www.preventionweb.net/files/14043_ kitchinese.pdf 
3. 吳政忠,2020。「極端災害下之韌性城市」,行政院災害防救專家諮詢委員會,https://ncdr.nat.gov. tw/UploadFile/FAQItem/2020.pdf 
4. 聯合國災害風險減輕辦公室,2017。「城市禦災力計分卡」,https://www.unisdr.org/campaign/ resilientcities/assets/toolkit/Scorecard/UNISDR_Disaster%20resilience%20scorecard%20for%20 cities_Detailed_Chinese_July%2025.pdf 
5. 聯合國災害風險減輕辦公室,2019。「Making Cities Resilient Report 2019」,https://www.unisdr. org/campaign/resilientcities/toolkit/article/making-cities-resilient-report-2019
6. Amaratunga, D., C. Malalgoda, R. Haigh, A. Panda, and H. Rahayu, 2017. "Sound Practices of Disaster Risk Reduction at Local Level," pp. 1163-1170.