借鏡荷蘭 防災意識生活化
We emulate the hazard prevention awareness of The Netherlands
■荷蘭與海爭地成功技術年,輸出170 億歐元(圖片來源:

「上帝創造了世界,荷蘭人創造了荷蘭」,現今的荷蘭國土,有17%的土地是填海造陸而來,最能代表荷蘭意象的風車,即為造陸時大量抽水留下的歷史遺跡。原本就位於萊茵河、默茲河及斯海爾德河下游地勢較低的三角洲沖積平原,不斷抽水造陸的結果,就是荷蘭有一半的國土低於海拔1公尺,其中甚至有26%低於海平面。在這與海搶陸的拔河過程中,每次以為占了上風,最後卻總被大海狠狠的討回去。
  
1953年北海大潮伴隨著風暴及低壓,造成了荷蘭西南方數個海堤潰堤,海水倒灌,洪水淹沒數萬公頃的土地,造成了近1,800民眾死亡,7萬人被迫疏散,洪水過後,大片土地不適宜耕種,造成大量經濟損失。災後,荷蘭政府決定執行「三角洲計畫(Delta Work)」,這套工程建造了一系列的水壩、水門、堤防及防洪匝門,以10,000年的防洪頻率為標準,修築了多項的防洪設施,完成了世界最大型的防洪計畫,也被美國土木工程師學會評為「世界七大工程奇蹟」。

1萬年防洪標準潰堤

  然而即便有著頂級的水利工程技術,也不保證荷蘭在未來的日子就可以逃離洪患的侵襲,1993年荷蘭默茲河谷又發生了嚴重的水患,10,000年的防洪標準一夕間被超越,超過180平方公尺的土地積水超過1.5公尺深,造成了財務損失超過1億歐元,政府立刻對這次的洪水災情展開了調查,專業的水利專家建議疏濬河床、加高堤防,藉由種種工程手段,讓該處未來不再溢堤。
  但豈料,人算總是不如天算,1995年1月洪水又再度讓堤防幾乎潰堤,造成25萬居民被迫離開家園,人們開始擔心是否再高的堤防都有潰堤的一天,在越來越嚴重的極端氣候下,到底要多高的堤防,才能讓荷蘭人免於水患之苦。這讓治水大國自豪的荷蘭,重新開始思考單靠工程技術是否足以解決問題,一改長期「與水爭地」的思維主軸,在重新審視了既有的治水系統後,提出了「還地於河(room for the river)」、「與水共存(working together with water)」的政策。

還地於河不再造地

  所謂的「還地於河」,就是將人們以工程技術築堤、限制河川流動的面積所取得並做為各種不同用途的土地,重新還給河川,不再嘗試以工程的方法來限制河川流動的位置及氾濫的部位,而以自然本身的彈性、順應河川作用力的方式,來減緩水患的威脅。
  其中最重要的就是回復氾濫平原本身蓄洪功能,氾濫平原本身除了具備滯洪的功能,還可以增加地下水的補助,減緩地層下陷的速度,同時又可以提供生態棲息地,於洪患期間,洪患平原的植物與土壤亦可以扮演淨化水質的角色。其實際的做法是將內堤往後退,讓河水暴漲時有更多的容積提供給河流,使氾濫的河流不至於溢堤影響居住區域。
  但「還地於河」也意味著原本人們佔據氾濫平原做為住宅商用等的土地,都要改變原有的功能,將居住的民眾遷移至別處,將土地留給河流,這讓計畫的執行面臨許多的困難,民眾的遷移會引發出新的議題,該如何安置?民眾的財產該如何補償?部分民眾依賴舊堤內側的土地耕作放牧維生,後續如何輔導其謀生?重要歷史建物如何保存?因為這種種的不確定性,計畫一提出,反彈聲浪隨即接踵而來。
  為了政策的成功,荷蘭政府計畫收購所有洪患平原上的民宅,但民眾或是不願接受政府所提出的價格或是不願搬遷,導致政策的執行面臨重大的瓶頸,為了解決居民的各種問題,了解民眾的訴求,冗長的談判就此展開,計畫主持人以挨家挨戶的方式直接與居民溝通,傾聽居民不同的需求,期間費時10年,政府與地方居民達成共識,得到一個雙方都滿意的條件,「還地於河」的政策才得以有效的實施。

線上遊戲全民參與

  在荷蘭不斷演進的水利政策中,也創造出了有趣的產品,Sustainable Delta game -一款由荷蘭最大水利工程公司Deltares公司所開發的桌上遊戲,遊戲考究荷蘭實際水文環境,使用電腦模擬各項數據,讓玩家以決策者的角度,策劃各項水利政策,並因自己所下的決策,而得到不同的結果。
  Sustainable Delta game 是針對政策制定者、水利人員、公司企業、開發案參與者、環保人士、學生等開發,藉由較於輕鬆的方式,讓遊戲者體會未來的不確定性,瞭解各項選擇都有可能在未來造成不同的結果,並在遊戲過程中讓所有參與者都能針對水利防災議題互相討論溝通,交換不同的意見。
■創造電腦遊戲,讓所有參與者在遊戲過程中也能針對水利
防災議題互相討論溝通。(圖取至Sustainable-Deltagame-
Introduction)

  遊戲由政策卡片和模擬軟體組成,遊戲時間約3小時,參與人數可達數十人,參與遊戲者先決定使用的政策卡片,如加高河岸堤防、增加堤防強度、防洪建築、疏濬、保留綠地、疏散、還地於河等等,每項政策都會對未來造成不同程度的影響,共分為洪水災害、人員傷亡、自然環境及航運影響4個面向,正面影響與負面影響都分成4 個等級,一次可以選擇2項政策,每項政策都有不同的花費,總額不能超過規定的上限。
  未來是不確定的,執行政策期間可能會遭遇海平面上升、科技進步、治水面相改變、氣候變遷、人口成長與經濟大恐慌等等影響執行的因素,在經過參與者共同討論,考量未來的總總不確定性,決定所選擇的政策並寫下選擇的理由,就準備進入模擬的階段。

  電腦軟體會依據實際的水文數據、根據不同的政策及未來的種種不確定性進行模擬,如是否溢堤、有沒有造成大洪患等,結果亦包含河流各個月的流通量模擬數據、造成人員傷亡數量、洪患損害、無法航運時間及保留的生態面積。而模擬完後才是這遊戲最重要的一個環節,回顧檢討,根據不同政策所得到的不同結果,大家分享討論自己的觀點,也藉此了解未來的災害是不可預期的,要隨時保有防災意識,不可對心存僥倖,或許也因此激盪出新的防災策略。

喚起民眾風險意識

  荷蘭與臺灣的地形、降雨型態甚至所面臨的災害類型,在根本上或許有差異,但回顧荷蘭水利防災的歷史,荷蘭一直很注重政府與民間的溝通,因為災害是不可預測的,單靠政府的力量無法涵蓋所有面向,如何教育民眾,使民眾具有防災意識是非常重要的。荷蘭還地於河的總監Hans Brouwer接受訪問時表示,最重要的是喚起民眾的風險意識「政府當然必須採取很多手段,但一般民眾也應該有所準備,至少要意識到風險仍然是存在的。」
  臺灣的防災在工程面上,已經有一定的成就與功效,但相關的政策宣導,以及與民眾溝通的部分,還存在著許多代溝,政府擁有許多災害的資訊,卻無法有效的傳達給民眾,或是在許多防災政策的推行,遭到民眾的反彈,導致石沉大海,唯有讓民眾了解災害的嚴重性,不要心存僥倖,才能在防災的路上繼續邁進。以最近推動中的社子島開發案為例,許多民眾對於臺北市政府所提出的方案均不滿意,發起反i-voting的活動,市府空有大量的數據資料、專業團隊的規劃結果,但卻無法與多數居民達成協議的情況下,推行上就會有許多阻礙,社子島為基隆河與淡水河交界的沖積平原,擁有洪患及震時土壤液化風險,在開發上,更須注重減災的規劃,唯有讓民眾意識到災害的風險,有效的溝通才能建立,而如何提升民眾防災意識,參考荷蘭寓教於樂的Sustainable Delta game,或許也是一個不錯的方式。

參考資料
h t t p : / / w w w . d e l t a - a l l i a n c e . o r g / t o o l b o x o v e r v i e w /
sustainabledeltagame
https://www.ruimtevoorderivier.nl/english/