「蜂」迴「蛇」轉 看見業務回歸曙光
Hornets and snakes turn-seeing the light of business return
壹、消防人員執行之心路歷程
一、歷史背景
過去農村社會,民眾多有自行處理蜂蛇之自我保護能力,而且過去將蜂蛇等視其為營養食物或補品的來源之一,民眾如有發現蜂蛇,多自行處理為主,案件數量並不多,加上當時消防勤務量尚可因應,故能在正常勤務之餘,協助民眾排除。

In past agricultural society, most people were able to protect themselves by dealing with hornets and snakes. At that time, hornets and snakes were also regarded as nutritious food or as a tonic. People tend to deal with hornets and snakes by themselves when they were found. Cases for fireman to catch hornets and snakes were relatively low at that time. Under such circumstances, the workload of fire fighter duty was manageable. Hence fire fighters were also able to assist people removing hornets and snakes when requested.

■蜂蛇示意圖。
■消防員救災示意圖。

二、生態保育意識抬頭
78 年正式立法推動野生動物保育工作,社會 朝工業化發展,自然生態受到嚴重破壞,全球發 起保育觀念,於同年6 月23 日制定「野生動物保 育法」,79 年3 月31 日發布該法施行細則,建 立有保護、利用、管理野生動物等一貫性完善制 度,除規範棲地內動物之保育外,訂有危及公共 安全或人類性命之虞的野生動物得予以獵捕或宰 殺、以及保育類野生動物除情況緊急外,應先報 請主管機關處理等規範,呼應野生動物保育之意 旨;惟相關配套及地方政府尚待落實,而無法有 效依法辦理各項野生動物相關工作,致有危及公 共安全或人類性命之虞的野生動物,並無相關專 業人員、單位或團體來執行,多係仰賴消防、警 察人員甚至是相關“達人”協助之,惟對於野生 動物(包含一般類及保育類)可否獵捕、如何獵 捕及相關通報機制之運作等,非屬消防人員專業。

三、消防勤(業)務日趨繁複
隨著社會發展,工商業逐漸繁榮,人口呈區域性大量集中,加以地小人稠及人民對生活需求多樣化,建築物多朝複合性使用趨勢,其結構高層化與地下化、面積大型化、使用多元化、居住集中化,工業生產產品及原料多元化及複雜化,建築物存放物品大量化,種種因素致使現代化消防工作型態及各種災害問題愈趨嚴重複雜,因而加重了消防勤(業)務。

四、負荷量及專業性超越消防能力
地方消防單位因地方政府未依「野生動物保 育法」有效執行或推動相關野生動物保育工作, 故對於民眾之請求協助案件,基於服務民眾,仍 勉於行政協助執行;惟此種為民服務事項與一般 公務部門於辦公場所直接提供便民服務態樣不 同,而是須抽調救災、救護人力離開分隊前往 執行,國內各消防分隊平均每日在隊人數僅約7 人,如再抽離1 組人力2 人支援捕蜂捉蛇勤務, 剩餘5 名人力分擔緊急救護、火災及配合其他災 害搶救、各類場所消防安全管理及檢查、危險物 品查察、水源查察、防火宣導、災害防救業務等 各種本業勤務,已嚴重影響消防單位出動救災作 戰模組(1 車3 人)與救護(最少1 車2 人)勤 務之及時性運作,且消防員長期在超時工作的狀 態下執勤,經統計國內消防員每人每月平均超時 服勤時數達195 小時,實已無法再負荷其他非急 迫性工作。

以近3 年全國22 縣市消防機關受理案件總 件數中, 分別為103 年計10 萬5,312 件、104 年計10 萬1,332 件、105 年計8 萬4,410 件等, 其百分比分布為火災類占4.8%,緊急救護類占 81.2%,其他類(捕蜂、捉蛇、動物救援等)占 13.2%,災害搶救類(地震、山域事故、海難等) 占0.7%。顯見非本業勤務比重已超越火災類及 災害搶救類案件,僅次於緊急救護案件,已嚴重 排擠消防機關原勤務運作。

■消防員蜂螫示意圖。
■近3 年受理案件總件數百分比。

五、受傷案例頻傳
由於捕蜂捉蛇並非法定業務,消防員無接受 相關專業訓練,因此捕蜂捉蛇及動物救援案件所 發生之意外頻傳,(如:102 年南投縣消防隊員 為救貓從三樓摔落險些喪命、105 年彰化縣消防 隊員捕捉眼鏡蛇遭咬傷手指截肢及屏東消防隊員 遭蛇咬傷經治療保住手指、基隆市消防隊員摘蜂 窩,遭虎頭蜂螫成香腸嘴……等),經統計,近 兩年已發生16 起消防及義消人員受傷案件;除 消防同仁受傷外,宜蘭縣政府消防局亦曾發生因 協助樹上貓隻脫困因而影響婦人就醫時效,最後 去世的不幸案例。
■消防員受傷案例。


貳、各界共同努力
一、基層街頭陳抗
中華民國消防員工作權益促進協會自102 年 起積極於總統府、行政院、內政部、消防署等機 關陳情,也在106 年8 月22 日辦理「蜂蛇業務 回歸遊行」,與立法委員徐永明及陳學聖為捕蜂 捉蛇業務回歸議題至行政院及行政院農業委員會 召開記者會陳情。
二、立法
立法院邱志偉委員、徐永明委員多次召開公聽會及記者會關切本議題、陳其邁委員、洪宗熠委員、李俊俋委員、趙天麟委員、賴瑞隆委員、姚文智委員等諸多委員多次提案要求各部會針對捕蜂捉蛇業務協調溝通,期能儘速讓消防回歸救災救護本業工作。
三、新聞媒體多次報導相關議題
105 年12 月1 日、106 年6 月14 日、8 月4 日等新聞媒體多次針對捕蜂捉蛇權責議題,時有 大篇幅報導。
四、消防署積極協調農委會綜理制度
為利救災救護專責之推動,消防署多次橫向協調農委會,除公文往返、召開會議、更多次由高階長官親自率隊拜會農委會林務局協調,行政院協調會議,更由內政部次長、消防署署長親率相關人員出席,不遺餘力。

參、中央政策終定調回歸,看見業務回歸曙光
(一)動物(犬貓)救援方面:
1、行政院103 年8 月25 日研商動物保護 議題會議中,已決議由農委會研議修法或建立規 範,協助地方政府輔導並授權民間團體成立動物 急難救助單位,受理民眾通報案件,以善用民間 資源。
2、農委會於105 年9 月13 日邀集教育部、 行政院環境保護署、地方動物保護單位及內政部 召開「跨部會研商動物保護政策機制會議」已決 議將「各部會協助動物保護政策規劃分工表」中 「動物救援機制(犬貓)」主辦部會刪除內政部 (且不列協辦單位),由主管機關農委會主政。
(二)捕蜂捉蛇方面:
1、行政院定調回歸農政,農委會已訂定委外契約範本,規劃補助:
本案行政院已分別於105 年12 月15 日及 106 年1 月12 日召集協調,決議相關機制由農 委會主政,農委會已於106 年3 月1 日6 函發開 口契約(範本)及注意事項供地方政府參用,並 研擬「捕蜂捉蛇為民服務補助計畫」,於106 年 7 月18 日函報行政院,計畫規劃自107 年至109 年依地方政府財力分級表編列預算酌予補助,最 高補助比例由原30%提高為50%,綜合考量桃 園市政府105 年編列預算、件數及一例一休制 度致相關薪資增加之可能性,以每件所需費用新 臺幣(以下同)4,000 元估算每年經費需求約1.3 億元,110 年起回歸地方政府編列預算透過外包 方式委外辦理,復經行政院於106 年8 月23 日 函復原則支持,107 年度所需經費將由農委會依 規覈實彙整報行政院由中央特別統籌分配稅款支 應;108 至109 年度所需經費則擬由行政院主計 總處予以協助。期在協調分工過渡時期,不影響 民眾權益下延續服務量能。

肆、地方政府溝通協調,爭取首長重視
現階段刻由地方政府相關單位溝通協調,視地方首長裁示結果辦理分工,經彙整進度如下,消防署將持續督促尚未簽奉地方首長同意業務回歸之消防機關積極爭取,以落實專業分工之目標。
一、已全權回歸農政或相關單位專業執行: 桃園市;計1 個縣市。
二、已決議回歸農政專業:臺北市、新北市、 臺中市、宜蘭縣、南投縣、嘉義縣、雲林縣、彰 化縣、臺東縣、澎湖縣、金門縣、高雄市及屏東 縣;計13 個縣市。
三、已初步協調獲致共識回歸專業:臺南市; 計1 個縣市。
四、刻正簽陳或協調中:花蓮縣、基隆市、 連江縣;計3 個縣市。
五、初步協調由消防執行:新竹市、苗栗縣、 嘉義市、新竹縣;計4 縣市。

伍、消防署與基層同一陣線,持續要求消防機關,納入業務評鑑
為落實行政院政策自106 年起相關機制由農 政單位主政之政策,俾促使地方首長儘速依中央 政策辦理分工,期能於107 年完成之目標,消防 署已於106 年1 月24 日各級消防機關災害搶救業 務會報、3 月3 日、6 月2 日擴大消防業務會報及 7 月3 日各級消防機關災害搶救業務會報,及於 106 年3 月16 日、3 月29 日、4 月12 日、5 月 12 日及6 月20 日多次要求各級消防機關強化與 業管單位間之橫向聯繫、爭取地方首長落實中央 政策、按月填報府內分工進度;另於105 年10 月 17 日、11 月24 日、12 月5 日及106 年5 月20 日多次於消防署臉書粉絲專頁政策宣導及公布各 地方政府辦理進度;消防機關辦理情形後續將規 劃納入消防工作自主評鑑項目,並函請農委會林 務局依農政體系引導地方農政單位積極辦理。
■本署臉書貼文示意圖。

陸、過渡期間強化同仁執勤安全,減少受傷案件
業務移轉過渡期間要求消防機關對於執行所需相關裝備器材及教育訓練務同步強化,並落實對於所屬人員之宣達。

柒、實施方式之願景
一、編列經費訂定開口契約
農政單位務實評估經費需求後,爭取農委會補助計畫經費及編列地方政府配合款,並依據農委會函發「○○○政府(捕蜂捉蛇)勞務採購開口契約參考範本」,訂定開口契約;或自行訂定相關執行計畫,提供誘因,補助配合執行之專業人士。
二、多管道廣納執勤人員
依據農委會函發「各直轄市、縣(市)政府辦理捕蜂捉蛇開口契約注意事項」,委外對象並不以公司為限,投標廠商之資格視各直轄市、縣(市)政府決定由具有捕蜂捉蛇技術之自然人、合法立案之非營利人民團體或法人團體(含原住民團體)或合法立案之營利法人團體等為主要對象,故地方農政單位可納入下列民間能量辦理:
(一)原住民能量(可透過原住民體育與 文化發展協會、部落組織或原住民族委員會之協 助)。
(二)民間捕蜂捉蛇達人、團體或公司。
(三)有意願之志工組織人員(如:義消、 義警、動物志工、動物保護團體……等)。
(四)其他人員。
三、律定佈建密度,俾利執勤即時性
(一)執勤人員之服務範圍應考量民眾需 求、佈建密度及機動性。
(二)由農政單位依區域類型、生態環境、 城鄉特性、人口密度……等因素綜合評估執勤人 員佈建密度。
(三)消防單位協助提供受理案件歷史統計 資料。
四、律定完整受理及派遣機制
由農政單位設立專線,統籌案件受理、派 遣、調度執勤人員處理;於建立專線前,運用既 有政府機關服務專線(如:119、110、1999…… 等)受理、協助轉報或相互支援。
五、服務時段
24 小時輪班或其他非駐地方式通知出勤機 制,並互相支援之。
六、律定督導考核機制
(一)由農業單位建立窗口追蹤案件處理進度、結報、統計、後續醫護、收容等作業。
(二)由農業單位成立督導小組,以不定期方式督導委外對象執行情形,委外對象應隨時接受督導及改正。
七、過渡期間滾動檢討機制
過渡期間滾動檢討執行情形,農業、消防分工合作,消防單位在不影響勤務運作需求時,視個案支援車輛、裝備、器材及人力。

捌、目前地方政府農政單位可能疑慮及澄清
一、承辦單位人力不足
人力不足是消防及農政單位共同問題,消防 分隊及人力係依火災預防、災害搶救及緊急救護 等工作需求配置,經統計消防員每人每月平均超 時服勤時數高達195 小時,已無法再負荷其他非 急迫性工作,行政院決議採委外辦理之方式除可 同時紓緩消防及農政單位執行勤務之壓力,亦可 增加民眾就業機會,基於節省公部門人力運用、 有效發揮執行效益,及專業領域各司其執等優點,「承辦單位人力不足」應不足以構成委外辦理之阻礙,反而透過委外辦理機制之建立,消防及農政單位人力不足之問題得以紓緩,民眾就業機會益可提升,共創三贏局面。
二、地方財政困難
(一)農委會已規劃補助:
農委會已訂定「捕蜂捉蛇為民服務補助計 畫」,規劃自107 年至109 年依地方政府財力 分級表編列預算酌予補助,最高補助比例由原 30%提高為50%,每年經費需求約1.3 億元, 110 年起回歸地方政府編列預算透過外包方式委 外辦理,復經行政院於106 年8 月23 日函復支 持,107 年度所需經費將由農委會依規覈實彙整 報行政院由中央特別統籌分配稅款支應;108 至 109 年度所需經費則擬由行政院主計總處予以協助。期在協調分工過渡時期,不影響民眾權益下延續服務量能。
(二)每件4,000 元之經費估算方式合理性 探討:
農委會綜合考量桃園市政府105 年編列預 算、件數及一例一休制度致相關薪資增加之可能 性,以每件4,000 元估算作為評估經費需求計算 基準,惟該府當時規劃之運作機制除仍與目前中 央政策有別外,其經費係依府內推動之初的運作 模式編列,內容包含參與義消執勤津貼、保險 費、相關車輛、機械、裝備器材、設備等採購或 租賃費用及雜費等,為符效益,部分費用應毋須 每年度重複編列,且蜂類之捕捉具有後續處理之 經濟效益,加上依承攬意願與市場競爭機制,往 後年度之經費需求有下降之空間,故建議執行 時,往後年度經費需求,宜由地方政府依第1 年 度執行情形檢討,並應就所轄可執行量能、市場 行情等因地制宜務實評估經費需求,俾利中央覈 實編列及有效執行所需經費;至依中央政策並以 更為節省公帑運作機制或執行方式之地方政府, 是否輔以彈性提高一定之補助比例作為誘因,供 農委會後續滾動式檢討之考量。
三、無人投標疑慮
蜂蛇具有其經濟價值,民間有許多分布各地的達人、社團及原住民團體等都非常樂意協助,且依據農委會函發「各直轄市、縣(市)政府辦理捕蜂捉蛇開口契約注意事項」,委外對象並不以公司為限,投標廠商之資格視各直轄市、縣(市)政府決定由具有捕蜂捉蛇技術之自然人、合法立案之非營利人民團體或法人團體(含原住民團體)或合法立案之營利法人團體等為主要對象。
四、保險公司無承保相關方案疑慮
桃園市政府自104 年起針對本案已有相關機 制因應,其預算編列內容亦包含保險費用,針對 執行勤務人員皆有投保,應無保險疑慮。
五、非公權力執行勤務致民眾損失理賠疑慮
捕蜂捉蛇屬政府對於民眾之為民服務事項,非 關公權力之執行,先予敘明;而依據國家賠償法第 2 條,本法所稱公務員者,謂依法令從事於公務之 人員,故委外對象執行勤務致民眾生命財產損失, 依法應比照公務員,依國家賠償法辦理對民眾之理 賠事宜;至地方政府與委外對象間相關補償或約束 機制,則可於契約內訂定,應無疑義。


玖、未來工作重點
一、掌握地方政府分工情形,適時公布並提供各地方政府參考運用,以促使地方首長重視並妥善分配勤業務。
二、在勤業務尚未回歸專業之過渡時期強化相關安全措施,以積極維護消防同仁執勤安全。
三、為確保業務回歸過渡期間執勤同仁安全及為利農政與消防單位間業務交接無縫接軌,規劃辦理捕蜂捉蛇主題研討會,擬邀集林務局、地方農政及消防單位,由民間捕蜂捉蛇達人就相關技術、可供執行民間資源、市場行情等進行研討,以引導地方政府據以務實評估經費並規劃可能運作模式。